在南斯拉夫解放区，人民委员会行使了地方权力。在铁托的部队于1944年秋天和1945年春天先后进入塞尔维亚和克罗地亚的平原地区和大城市时，产生了伤脑筋的问题。来自山区的解放者，拿自己颇为重视的那种英雄行为和艰苦经历同那些在敌人占领下毫无作为的被解放者的消极状态作比较。而城里人则往往看不起山区人，认为他们是半开化的农民，永远不会理解复杂的城市生活。管理城市的人，一部分来自山区，一部分是敌人占领城市时共产党地下组织的人员，还有一部分是共产党时刻提防和控制着的非党专家。这些新的权力机构，能象战时山地解放区里的人民委员会那样具有代表性的为数极少。共产党政权在英勇奋斗的日子里曾经有过的那种自觉性和地方主动精神都迅速消失了。
这个革命政权的一个奇怪特点是，共产党尽管无可怀疑地控制着其他一切权力机构和“群众组织”，却一直是退居幕后的。同那些不是靠共产党人的行动而是靠红军的成功而得到解放的其他“人民民主国家”的共产党截然相反，南斯拉夫共产党并不想引人注目，也并不花很大力气去发展大量新党员。报刊上简直不大报道党的活动。甚至连党机关的所在地也不公布。总之，共产党几乎就象当年遭受亚历山大国王政府迫害时那样行动诡秘。1948年南共同共产党情报局破裂时，这一诡秘作风也成了被指责的一条罪状。苏联和东欧共产党人确实有可能认为，由于南斯拉夫共产党这样隐秘，它没有象它本来应该做的那样有力地活动。可是，这并不是事实。南斯拉夫共产党对人民阵线的控制，远比几个邻国的共产党对“群众组织”或对它们当时所属的“党派联盟”的控制牢固得多。
第二节 政治上的巩固
1945年3月联合政府的组成，至少在西方的舆论看来是铁托和国王彼得之间、苏联观点和英美观点之间的一种妥协。国王同意任命三个摄政——斯尔扬·布迪萨夫尔耶维奇博士(塞尔维亚人)、安特·曼迪奇博士(克罗地亚人)和杜尚·塞尔奈茨博士(斯洛文尼亚人)。政府中包括四个流亡回来的著名政界人士，即前塞尔维亚民主党领袖米兰·格罗尔，担任副总理；克罗地亚农民党的伊凡·舒巴希奇和尤拉伊·舒特伊，分别担任外交部长和不管部长；塞尔维亚农民党的瓦萨·丘布里洛维奇，担任农业部长。
可是实际上，这同波兰的解决办法相比，甚至还说不上是西方与东方、共产党人与流亡者之间的一种妥协。米科拉伊奇克回到波兰后，至少暂时能够重新组织他的农民党并举行群众大会。而回到南斯拉夫的流亡者，是决不能这样做的。他们可以用执政党联盟一分子的身分讲话，可以把自己说成是他们一度领导过的党的成员，也可以从他们党的纲领里提出一些符合人民阵线正式纲领的极广泛的民主原则的要点来。但是，他们不能重新建立他们的党组织或单独召开群众集会。他们抗议说，他们一直受到由共产党牢牢控制着的、无所不在的保安警察的钉梢。作为回敬，对方指责他们正在设法获得“战时通敌分子”和“反动分子”的支持。政府的选举法草案建议把一切犯有同敌人“主动或被动勾结”罪行的人统统剥夺选举权。格罗尔认为这条法律势将被广泛解释为把一大批实际上是爱国的、只是反对共产党的人都剥夺选举权，因此他在8月18日辞去了政府的职务。选举法于8月23日以三百七十票对十六票在临时议会通过。9月初，格罗尔同塞尔维亚激进党、农民党和社会党的领导人组成了一个竞选联盟，声称他将推荐一批反对政府的候选人。
与此同时，铁托表明他是按照自己的方式来解释他同彼得国王的妥协的。8月7日，这位元帅在人民解放阵线代表大会上发表演说，极力主张废除君主政体。第二天，彼得国王从伦敦作出答复，把三个摄政“免了职”。他还呼吁“各伟大盟国”进行干预，下令推迟那时正准备在秋季举行的选举。国王的行动对南斯拉夫的事态演变进程丝毫不起作用，也没有引起各大国的任何反应。
9月间，据宣布外交部长舒巴希奇有病，不能进行原来计划的一次出国正式访问。几天后，获悉他已被软禁，英国大使想去看他而未获同意。10月8日，他和舒特伊一起辞去了政府职务。华盛顿半官方的评论认为，这是雅尔塔协议所产生的联合政府的告终，原先答应的关于自由选举的条件没有得到履行。但是，西方国家没有继之以采取任何正式行动。对舒巴希奇的辞职，铁托的答复是在10月13日报纸上发表一封信，他在信中指责舒巴希奇在玩弄手法，为外国干预南斯拉夫内政制造借口。这位元帅坚持说，他已经严格认真地履行了对舒巴希奇的一切诺言，并且按照三大国在雅尔塔会议后所提出的一切要求行事。
9月底，格罗尔获准出版一份持反对立场的报纸《民主报》。由于受到阻挠和暴力行为，使报纸的发行发生了困难，但它一直出版到选举的前夕(那时选举已定于11月11日举行)。10月间，又出现了一种持反对立场的报纸《人民呼声报》。这是克罗地亚农民党二十年代的领袖斯特潘·拉迪奇的遗孀出版的，目的是要反映该党的见解。报纸出版了两天就被禁止。在选举前的竞选运动中，反对党(格罗尔领导的塞尔维亚集团和克罗地亚农民党)既不能举行集会，散发宣传品，也不能同各地的地方代表联系。11 月初，格罗尔在《民主报》上号召他的支持者抵制选举。英美两国政府发出照会，指出有显然违反铁托-舒巴希奇协议的情况。11月11日举行了选举。投票站上另设一只票箱，供投票人表示反对政府的意见，虽然这时已没有什么反对派的候选人名单可供投票者选择了。当时有一批英国议员，由K·齐利亚克斯带领，并且有几个曾经同游击队联系的前英国联络军官作为报纸特派记者，跟他们在一起，观看投票的进行，他们宣称并没有什么不正当行为。官方宣布的选举结果是百分之八十八点六的选民投了票，其中百分之九十点五投票赞成人民阵线。
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