第一，皖南事变后，边区政府的外援完全中断。抗日战争进入相持阶段后，随着日本对华政策的改变，国民党的政策也由积极抗日转为消极抗日，积极反共。表现在经济上停发给八路军的军饷和对边区进行经济封锁。1940年9月，国民政府就一度停发每月60万元的军饷， 皖南事变后，八路军的军饷全部被停发。同时，国民党顽固派对边区进行经济封锁，禁止必需品如棉花、铁、布匹等入口，阻挠扣留边区商人；提高税率，不许边区土产向外推销。在顽固派的军事包围、蚕食政策和经济封锁下，边区的面积缩小，人口锐减。抗战初期，边区总面积为12. 96万平方公里，人口约200万。被封锁和侵吞之后，边区面积减少到9. 89万平方公里，人口减少到约150万。（注：《陕甘宁边区幅员的说明》1944年， 见《史料摘编》第一编《概述》第10页。）国民党的封锁，使海外华侨及后方进步人士的捐款也中断了。
第二，非生产人口的增加是造成边区财政困难的客观原因。1937年，“七·七”事变前后，边区脱离生产的党政军人员最多不超过3万人。1938年后，大批爱国青年奔赴延安，到1939年边区非生产人员增至4 万人。1940年至1941年局势最为吃紧时，从前线调部队保卫边区，使非生产人员达7.2万余人。非生产人员的增加，加重了边区的财政困难。就粮食一项来说，除征收救国公粮，缺额部分由财政拨款购粮。1938年购粮款6.8万元，占年财政收入8.3％，1939年购粮款52.4万余元，占年财政收入8％。1940年购粮款大幅度增长，款183.5万余元，占年财政收入18.86％。（注：西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》，1948年2月18日，见《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》（下称《史料摘编》）第六编《财政》，第13、48、14、15、16、20、236、367、374—375、426—427页。）分别比1938年增长了26倍和10个百分点，比1939年增长了3倍多和10 个百分点。
第三，不合实际的财政政策是造成边区财政困难的主观原因。1937年至1940年边区“力争外援，休养民力”的财政政策总体上是正确的，但在执行过程中过于机械和教条，出现了不合实际之处。一是对外援认识不足。抗战初期，国民党积极抗战的确鼓舞人心，但当人民力量壮大时，它必然要在政治上、军事上和经济上给予扼杀。尽管当时边区党和政府已经预见到外援不可靠，毛泽东在1939年就提出自己动手，开展生产运动的号召，但“没有把1939年的热潮坚持下去，普遍推广到农村去，到1940年就又有些消沉了。”（注：西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》，1948年2月18日， 见《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》（下称《史料摘编》）第六编《财政》，第13、48、14、15、16、20、236、367、374—375、426—427页。）这说明党的一部分人包括高级领导人有依赖于外援的思想，没有做发展经济、增加财源的长远打算。二是狭隘的“仁政”观点。经过一段休养民力，边区经济比之抗战前已有所好转。尽管征粮数额成倍增加，但因农业经济发展而实际征收比例下降了，农民负担相应也减轻了。在当时，政府总是考虑休养民力，总怕群众负担重了，而对战时特殊环境考虑则较少。正如南汉宸所说：“各级干部处理一些问题也没有将战争与革命的特点把握住，只是站在怎样减轻负担和改善人民生活这方面去看问题，而没有看到日寇和顽固分子有进攻边区的可能性，忽视了军事财政等方面的准备。”（注：财经办事处：《关于财政工作总结》，1944年2月， 见《史料摘编》第一编《概述》第74页。）这种狭隘的“仁政”思想造成了1941年的粮荒和财政困难。
第四，边区经济落后，工商业基础薄弱，政府财源困乏。抗战前，边区农业尚不能自给，抗战开始后，政府采取多种措施，耕地面积有所增加，粮食产量有了提高，但没有给政府增加多少财源。抗战前边区没有工业，抗战开始后发展起来的工业也很薄弱。据统计，1940年边区共有公营工厂9家，工人434人，资金52.3万余元。生产合作社29个，社员1132人，股金13.5万元，产品种类300个，产值仅有2万元。（注：林伯渠：《陕甘宁边区政府工作报告》（廿八一三十年）1941年4 月，见《史料摘编》第一编《概述》第123页。）薄弱的工商业经济无力给政府增加更多的财源。
二、边区经济的发展和1941年至1945年的财政收入
1941年，随着抗日战争进入最困难时期，陕甘宁边区政府也面临着严峻的财政形势。为了解决财政困难，中央和边区政府采取了一系列措施，来增加政府的财政收入。这些措施是：调整财政政策，大力发展边区经济，增加税收，发行公债等。
调整过去的财政政策是解决财政困难的一项主要内容。皖南事变后，边区政府为解决燃眉之急，确定了独立自主、统一领导、分散经营的财政原则。具体做法是，给各机关部队一部分生产资金让其各自经营以解决经费困难；大量开发食盐，发动群众驮运食盐出口，计划出口60万驮，其中6万驮为公盐，分配各县，由群众义务驮运；统一产销盐价，其收入归军委，作为军费和军委生产保证；发行建设救国公债618 万元；征收救国公粮20万石，公草2600万斤，解决人员和马匹粮草；禁止法币，发行边币1054万元。（注：西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》，1948年2月18日，见《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》（下称《史料摘编》）第六编《财政》，第13、48、14、15、16、20、236、367、374—375、426—427页。）这些应急财政措施，对解决1941年的财政困难起了很大作用。但这只是应急之策，要彻底解决财政困难，还必须有一个长远的方针政策。1942年，在边区高干会议上，毛泽东提出了“发展经济，保障供给”的总方针，在这一总方针指导下，每年根据不同的实际情况进行变革。1943年的政策是“统一领导， 分区统筹”，1944年的政策是“节约储蓄，克服浪费，积蓄力量，备战备荒”，1945年的政策是“生产节约，长期打算，积蓄物资，准备反攻”。（注：西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》，1948年2月18日， 见《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》（下称《史料摘编》）第六编《财政》，第13、48、14、15、16、20、236、367、374—375、426—427页。）从1941年到1945年边区财政政策调整可以看出：（1）“发展经济，保障供给”的总方针是符合战时环境的，它体现了边区政府在财政问题上实事求是的精神。（2）比1940年的政策有了较大的灵活性， 基本上是政府给政策，各地区、部门自己用政策解决自己的问题。（3 ）边区政府财政工作经验日益丰富，财政政策和财政管理日益成熟。
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