第二个问题则更加重要。1915年时德军还没有足够的潜艇——共有54艘，大部分还只能携带4枚短程鱼雷。人们都以为，如果德国潜艇在英国海域遇到船只，它应该会浮出水面，询问船只上装载的东西并进行检查，而后在船只沉没前允许船上的人们在适当的地方登上救生船。可是，这套方法——“巡洋舰规则”——会使潜艇暴露在掩蔽的机枪之下。而另一套方法则是让鱼雷在水面下静静发射，见船就击沉，甚至是载有妇女和儿童的船只也不例外，这被认为是野蛮和不人道的（丘吉尔在1914年时曾说，他甚至无法想象会有人使用这种方法）。在1915年初的几个月里，为了反击英军的封锁，德国海军宣布实行“无限制潜艇战”，即见船就击沉，并在不列颠群岛周围划定了禁航区域。1915年5月7日，卢西塔尼亚号客轮被击沉，真真切切地造成了大量平民丧生（共1 201人，其中有128位美国公民）。美国政府对此予以强烈抗议。由于当时德国海军还没有足够的潜艇，因此，柏林方面发表声明放弃“无限制潜艇战”，并同意遵守“巡洋舰规则”。但在1916年，德国建造了108艘潜艇，并在比利时的泽布鲁日为轻型潜艇建立了一个新的避风港，直接威胁英吉利海峡的运输。德国海军预测，在1916年年底他们就能够为一场新的“无限制潜艇战”做好准备。海军提交了多份数据报告，并带来了柏林大学的两位最著名的经济学家马克思·泽林（Max Sering）和古斯塔夫·施莫勒（Gustav Schmoller），就潜艇战能够摧毁英国经济所发表的意见。这两位经济学家补充说明了英国经济将会崩溃，尤其是如果齐柏林飞艇能够对英吉利海峡各港口的粮库投掷炸弹的话。他们的观点让德国人备受鼓舞，帮了海军备战的大忙。
海军上将霍尔岑多夫（Holtzendorff）指出，德国海军每月能够击沉60万吨位的货运，这样，就能够使英国的货运减少一半。在贸易区就会因食物短缺引发暴乱并带来非常严重的灾难。贝特曼·霍尔维格首相不得不从更广阔的领域用更加充满怀疑的态度来对待“无限制潜艇战”。他自始至终就知道，如果德国宣布“无限制潜艇战”，那么几乎可以确定的是美国必然会参战。他的顾问黑尔费里希（Helfferich）能够读懂海军提交的那些数据，并认为这些完全是胡编乱造的。奥匈帝国的新皇帝卡尔极度渴望和平，反对德国海军的计划。德国政坛的左派和中立党对此也不热情。但面对军方的压力和民众的指责——因为英国封锁，德国国内已经出现了鼠肉香肠——民众开始没完没了地吃大头菜。贝特曼·霍尔维格在阻止无限制潜艇战上没能取得任何进展。他一根接一根地抽着烟，力图找到避开这个难题的策略。1916年12月，同盟国中有4个国家[79]宣布它们将致力于通过谈判实现和平，并寻求威尔逊总统的帮助。实际上，威尔逊总统确实允许德国人拥有一条与德国驻华盛顿大使馆进行联络的、看似安全的电话线（实际上一直被英国情报机构监听），他随后还咨询了有关和平条款的内容。
协约国方面对于和谈倒是没有太大的困难。它们宣称：必须恢复比利时的独立地位，各民族应有自决权。和谈条款中的大部分内容都是骗人的鬼话，协约国成员国相互间谈论的都是帝国庞大的疆域，完全没有考虑过“民族自决”问题。德国人对他们的和平条款讳莫如深，甚至在威尔逊总统私下里询问他们心里到底怎么想的时候，他们也不肯多说。贝特曼·霍尔维格不可能说他想恢复比利时的独立，因为他压根没打算支持比利时独立。德国在为一个属于德国的欧洲而战。事实上，一年后在布列斯特–立托夫斯克实现部分《中欧计划》后，有着讲法语的统治集团和政治上亲英的比利时不在其列。但是，德国的工业家们觊觎着比利时庞大的煤铁矿藏，军方至少出于未来每一场战争的目的想要占领列日等要塞。在布鲁塞尔的德军总督府也偷偷地赞助佛莱芒分离主义者，允许根特大学使用佛莱芒语，而在比利时那些有教养的人眼中，这种语言被视为是庄稼汉们使用的土话，是一种被弄得乱七八糟的荷兰语。贝特曼·霍尔维格陷入了进退两难的困境中。协约国声称它们在为真、善、美而战，如果霍尔维格也这样指明德国的作战目的，他会被当时已是德国真正主宰者的鲁登道夫撵出政坛——德国军方和工业家们正在为瞬间吞并比利时的煤田和法国的铁矿激动不已，同时他们也为接下来在靠近东普鲁士的波兰土地进行种族清洗而热情高涨。在有关战争目的的声明上，这种状况没有给贝特曼·霍尔维格留有任何选择的余地，他只能沉默或撒谎。英法两国的外交官们也同样进退失据，庞大的帝国计划正在秘密地策划之中。但他们一直坚持恢复比利时独立这个表面上无懈可击的观点，而柏林方面根本不会说它正好也想复兴这个国家。德国的外交家们过于笨拙，无法应对这种局势，结果，他们的和平倡议没有取得任何成效。贝特曼·霍尔维格没有更多的理由来反对那些海军上将。
1917年2月1日，德国宣布在法国西部和不列颠群岛附近海域实行“无限制潜艇战”战略。从击沉船只的吨位来看，似乎立刻就证明了霍尔岑多夫海军上将的正确。在1月，由于遵守“巡洋舰规则”，德国海军击沉了36.8万吨货物，其中属于英国的有15.4万吨。而在2月，德国海军则击沉了54万吨，3月已接近60万吨（其中有41.8万吨属于英国），4月更是达到了88.1万吨（其中有54.5万吨属于英国）。沉船事件一般发生在船只集中在一起抵达港口之前。中立国的船只开始撤离这个区域，大量船只躲进船坞，与此同时，很多美国公民因遭到袭击而被淹死。不过，霍尔岑多夫算计的结果却是错误的，不仅仅是错误的，而且大大背离了德国的战争目标，成为德国战败的最大推手。英国人挺了过来，美国人参战了！
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