古人就有“任你官清如水，怎敌吏猾如油”的说法。看一看中国历史，官员斗不过吏员的故事多的是。学者吴思在《潜规则》一书中就有很多这样的故事。
学者吴思在《血酬定律》中说：“造就潜规则的力量，是一种低成本伤害能力，在官吏手里就是合法伤害权。” “非常现实的利害计算”，这就是潜规则形成的真正原因。
文官不过是帝制中国官僚体系的一部分，而且文官的数目远不如属于政府结构中下阶层的胥吏和僚属。也许西方人大都被文官制度中的官吏所迷住，很少有人注意到官僚科层的这些下级阶层。由于中国的历史文献几乎忽略掉他们，即使是学者，通常也只是模糊地意识到这些“其他阶层”的存在。
在儒家有关政府结构的意识形态中，官僚体系内的基层人员地位甚低，甚或毫无地位，因此官方历史学家通常将他们大都忽略掉。
近代的研究发现：帝制中国的行政管理其实是由官僚体系内的基层人员所操纵，其严重程度远超出以往学者的想象。由于这些基层僚属一方面惯于使用欺骗、蒙蔽、行诈、勾结等技巧，选择性的执行分派给他们的任务，一方面又精熟行政细节和运作程序，他们就能够蒙蔽、妨碍、误导、甚至胁迫比他们更具声望的上司。
帝制中国到处充斥的腐化情形，虽然是肇因于各阶层官员的共谋，不过其主要祸首却是基层的胥吏。他们比别人更有机会，而且能够更大规模地为私人目的而改变、扭曲和破坏行政秩序。因为基层人员的贪污有赖于彼此的包庇和共谋，他们始终是文官种子地中的一项困扰。因此，在帝制中国大约1300年的历史上，每隔一段时间，官员便要发起一项运动，以整肃胥吏及其同伙。
大多数文官都集中在京城的都会及衙门中办公;然而，不管他们位居何处，他们的人数均远不如其下级僚属。
朝廷为了保证官员们的清廉，特别设计了许多规则和章程，不幸的是，这些规则却经常制造出新的问题。由于传统及儒家学说都十分强调对家族的忠诚，徇私起用亲族的威胁始终很大。为了防止此一弊端，因此禁止任何人在近亲底下做事。一般而言，官员通常都不准派到他们家乡的省份工作;这项限制用意固然甚佳，可是其结果却是官员们常常被派到他们对当地风俗民情甚至方言都十分隔阂的任职地。为了避免他们和地方势力互相勾结，一般官职任期三年，期满即予轮调。对于官员而言，这段时间不管是熟悉地方事物还是了解本身职掌都嫌太短。
胥吏不论是从他们的职务或是从他们的出身来看，他们都不是史书记载的对象。中国文献中有关他们的记载，大多数是责难和恶评。要深入了解他们，必须在有关贪婪、虚伪和背信的记载中搜寻。从孔子对他们的评语可以看出，早在公元前6世纪就已经有人从事这个行业，其起源无疑可以推朔到更早之前。在文官制度建立以前，他们已经根深蒂固而且恶名昭彰。
胥吏大多数出身自贫穷而清白的家庭。有些则来自受过教育的阶层，但因为种种原因而无法进入仕途，成为文官。少数胥吏也曾经做过官，他们或者因为行为不检而被革职，或者在极不寻常的大幅裁员下，丧失职位。
就整个群体而言，胥吏的社会地位是很低的。直到帝制中国晚期，他们都不被准许参加科举考试，而参加考试是连农民都可以享有的权利。一般民众不信任、惧怕，甚至讨厌胥吏，而高级官员则鄙视他们。然而，尽管他们到处不受欢迎，他们仍然是帝制中国官僚体系中最根本的一个重要阶层。
中国人发明造纸术后，将行政上的文书作业提升成为一种艺术。无数的报告、记录和各种文件都成为例行公事，通常还需要制作各种副本。每种文件都有独特的格式，不得有丝毫偏差。由于胥吏精通这些烦琐的细节，他们遂成为官僚体制内不可或缺的角色。
虽然大多数胥吏没有受过正式教育，他们却能够靠自己的努力学得工作所需要的基本文书和算术技能。他们对于繁文缛节的了解，一部分是从工作中一点一点积累起来的，一部分是得自其亲戚或者其他人的私下传授。有些关键性的程序通常是父子相传，或者可以用一笔可观的代价售予新人。他们之所以能够在制度中操纵自如，显然是有效地掌握了应用心理学的原理，而且对当时的政治气候有通盘的了解。
胥吏和文官最大的不同之处，是他们通常多在自己的家乡任职，相当了解当地的风土人情;虽然政府明令规定其任期只有五年，许多人都能规避这项限制，有些人甚至能将其工作延展而成为终身职务。在帝制中国的大部分历史中，国家通常是不付薪水给胥吏，即使有，他们的薪酬亦相当微薄。但在他们任职期间，却可以向接受他们服务的民众收取各种规费(陋规)，公然收贿的机会也不少。一般认为，胥吏职位如此之低，工作时必须卑躬屈膝，还可能受到言语或身体的凌辱，其来源却始终不虞匮乏，理由即在于此。
和他们的上司一样，胥吏的职务也因为他们在政府组织中占有的地位而有所不同。在软弱、生疏、散漫、无能的官员之下，他们随时准备揽权。一般的情况是“吏强而官弱”，而且不管是政府哪一阶层的职位，官员总是水土不服，胥吏却是如鱼得水。
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