中国正处于转型时期，许多制度本身有待变革和完善。在目前的政治框架和舆论环境里，虽然会有各种不同的讨价还价，但总体来说，地方领导公开场合都会声称坚决拥护中央的重要决策，但是，这并不能够消除眼下地区之间的利益纷争，更不能消除未来地区之间的利益纷争。在缺乏法治基础上的区际利益协调机制的情况下，以集权思路和模式来包揽问题，到底能够走多远、能走多好呢?这是探讨潜在的政治风险时所不应该回避的问题。
19.2 关于政令不通问题
对于一个现代国家，一个有权威的中央政府是非常必要的。如果中央政府部门依法做出的决定在地方上得不到落实，中央政府的权威就会日渐式微。其挑战的将是整个社会得以维系运转的法制的权威。
所谓的中央权威问题，不是一个意识上的问题，而是一个根本利害问题，是一个你死我活的问题。是一个中央说了算还是下面的团伙说了算的问题。法制问题也不是一个意识上的问题，而是一个谁的法制的问题，是看谁的力量大的问题，是全国统一的法治权威还是一些地方和部门潜规则的权威的问题。
中央的政令不通原因是复杂的，有的政令因涉及地方利益而被抵制。说穿了，政令不通也是制度的问题;在基层，一些官员已经变成了“官油子”，牵涉到他的部门利益了，决策在他的手里就走了样，他首先考虑的是有没有他的好处。政府考虑的是大众利益，部门利益与大众利益发生冲突了，应该首先考虑大众利益;但如果部门利益不解决，就很难保证政令畅通。
政令不通的另一个原因就是下达过程中逐级衰减。因为我们的政府层级过多，中央政府的命令和决策达到地方基层时，已经失去了应有的效力，所谓村长传达文件“县里三天会，村里一袋烟”。还有就是下级对政策命令本身理解不够，产生执行困难。
政令不通的根本原因与法治有关。中央政策或者决定之所以应当被执行，不仅因为它是中央的政策和决定，而是因为它是具有法律效力的行为。拒不执行上级政府的决定不仅是挑战中央权威的表现，更是无视法治权威，拒不执行法律的行为。
在目前的政治权力配置中，地方政府和国务院各部委掌握着相当的行政立法权，而行政立法过程中很容易把部门利益放进去，而同样具有立法权的全国人大常委会因为种种原因最后却只成了审议通过机构。各类法律的效力事实上是离行政执行权力越远，效力越差。最后造成的结果是：红头文件比部门规章有用，部门规章比国务院条例有用，而国务院条例比宪法有用。最后是政府部门下发的红头文件最具有效力——因为自己给自己制定的规则最有效。
这种本末倒置的现象与行政监督、资源配置和行政立法有关。所以，才会出现地方政府欺骗总理，而作为国家最高权力执行机构的国务院却缺少后援监督。
比如，总理需要做的一些具体工作由部长来沟通，部长需要司长来协调，司长会具体交给处长来办理。最后的情况是，总理是听处长的。因为处长掌握的资料是一卡车。所以官不进人大，法不出部委，是导致部门利益越来越严重的所在。(可以参考学者吴思在《身怀利器》一文中描述的“合法伤害权”的内容。)
博弈的背后实质是中央进行利益调整的过程，这也是国家基本制度建设的过程。国家基本制度建设是一个连续性的过程，需要分清轻重缓急，循序渐进。突破口应该是在加强党的建设的同时，调整党和国家的关系，建立现代公共财政制度，以及扩大公民参与政治的渠道，才能从根本上解决长期困扰政府多年的一系列挑战，如监督问题、分配不公问题、腐败问题等等。
受部门和地方利益的驱动，在制度化尚未健全特别是干部考核单纯注重经济发展速度实绩的情况下，导致一些领导干部往往持单纯的经济观点，不善于、甚至也不愿意从政治上观察问题，缺乏应有的政治鉴别力和政治敏锐性，遇到事情往往只看到局部，而看不到大局，这是造成中央政府“有令难行”、“有禁难止”的思想原因。
“中央政策大晴天，下到地区起点云，传到县里变成雨，落到镇里淹死人。”其实质是在利益关系上的错位甚至是颠倒，将局部利益、部门利益、地方利益甚至是个人利益置于国家利益、整体利益、人民利益和集体利益之上。
我国是一个文件政府，哪天政府没有文件出台?红头文件都是部门起草，相关领导签字，以政府名义下发的;如果觉得政府面子不够大，还会把同级党委也扯进来，其实体现的还是部门意志，说穿了是拿党委政府的腔调，说部门的行话。地方的事情也是这么操作的，地方领导当然明白这些红头文件是怎么回事，如何执行，执行到什么程度，那是不会完全依据文件的，得先权衡利弊之后再说。
中国教育部副部长张保庆对媒体说：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。”
“政令不通”不奇怪，它是现行资源分配状态与体制机构下的必然;“政令不通”也非十恶不赦，需要具体情况具体分析。它表明在某些地方、某些方面、在一定程度上具备了抗衡中央的能力，这是改革20多年来权力体系演变的结果。
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