这个问题要从两方面看。一方面，979年幽州之败对宋人的打击实在太大，北宋需要时间以恢复元气。另一方面，宋太宗担心政局不稳，朝中的不稳定因素牵扯了他太多的精力。攘外必先安内，这是他的执政理念。
最令宋太宗赵光义忧心的，是他登基的合法性。宋太宗弟继兄位，朝野内外常有非议。宋太祖的两个儿子以及弟弟赵廷美都正值青春年少，无论他们有没有夺权野心，只要他们存在，对赵光义就是一种说不清道不明的威胁。
宋太宗原本希望通过建立盖世武功来树立他的崇高地位，所以才有了979年急功近利的北伐契丹，但那一场战役的惨败，使他的雄心壮志受到了极大的打击。他开始认识到，收复燕云十六州实在太难。于是目光由外转内，把稳定政权作为头等大事。
幽州之战失败后不久，宋太祖之子赵德昭在他的言语刺激之下，自杀身亡。981年3月，宋太祖的另一个儿子赵德芳又突然暴病身亡。随后，宋太宗联合赵普抛出所谓的“金匮之盟”，为他继位的合法性寻找依据。紧接着又合伙整治唯一可能威胁皇位的赵廷美，将赵廷美一贬再贬。公元984年，赵廷美在忧愤之中客死他乡。这个时候，宋太宗才能够腾出手来，从容对待北部边防。
986年春天，宋太宗又收到边将密报，称“契丹主少，母后专政，宠幸用事”。其实，经过几年的整治，萧太后在辽国的地位已日渐稳固，辽圣宗也已16岁，与萧太后的宠臣韩德让相处融洽，契丹出现了辽史上较为辉煌的时期，可以说，北宋进攻辽国的最佳时机已经错过。
宋太宗亲自指挥，从河北、山西分东、西、中三路出兵攻辽，约定最后会师幽州。大将曹彬、崔彦进、米信率领东路军为主力，从雄州出击，向幽州推进；田重进率领中路军，由定州攻飞狐，攻取河北西北部和山西东北部；潘美和杨业率领西路军，出雁门关，收复关北的广大地区。
宋军的策略是中路和西路军先行突击，猛攻猛打一路东进会合主力部队。宋太宗做过一个形象的比喻，如果辽军是一棵大树的话，宋军的战略就是先去其枝叶，然后合力拔树。可惜的是，这一战略决策在执行过程中遇到了意想不到的变故。
战争的最初相当顺利，中路和西路军连战连捷，打了不少胜仗。潘美和杨业率领的西路军，人人奋勇，个个争先，所向披靡，不到两个月就收复了云州（山西大同）、应州（山西应县）、寰州（山西朔县东北马邑镇）和朔州（山西朔县），差不多完全收复了山西北部的失地，兵锋直抵桑乾河。
中路军也收复了一些失地。
问题出在东路军这支主力部队身上。中、西路军连打胜仗的消息传来，他们乐观地估计了形势，不顾粮运困难等客观条件，擅自改变作战计划，盲目进军。按照部署，东路军的任务是从东侧虚张声势，以十万之众佯取幽州，诱使契丹主力前救范阳，逼空契丹山后，为潘、田两军从西攻打提供良机。
宋太祖要求曹彬率领的东路军持重缓行，不可贪功冒进，等到潘美尽取山后之地会合田重进东进，与曹部合取幽州。但是，也许是因为宋军攻势太猛，也许是辽军有意诱敌深入。总之，宋军所到之处势如破竹，连克固安、涿州、新城等地。
胜利来得太过容易，不少人开始洋洋得意、头脑发昏，以为辽军不过如此，再加一把劲就可以直捣他们的老窝。东路军的一些将领把初时的战略部署抛到脑后，轻敌冒进酿成大祸。他们在涿州被耶律休哥断绝粮道，退兵之后再败于岐沟关，不得已退归雄州。辽兵趁势追杀，宋军损失惨重，曹彬仅以数骑逃亡。
宋军主力失败打乱了整个战略部署，导致战局逆转。为了避免更大的损失，宋太宗下令全线撤退，要求田重进退还定州，西路军退守雁门关以南的代州，掩护四州官民内迁。与此同时，萧太后统领十万大军进行反扑，包括潘美在内的宋军已两度败于辽将耶律斜轸，应州守将弃城而逃，辽军又乘机夺回了寰州。
在这种情况下，把四州人民迁回内地，并不是件容易的事。代州在雁门关之南，强大的辽军占据了雁门关北，宋军曾收复的四个州中，应州和寰州已经丢了，云、朔两州被辽军隔断，呈孤悬之势，联络相当困难。
潘美是西路军的主帅，杨业是大将，在他们之外，还有两位监军王侁和刘文裕。监军的职位虽然并不比杨业高，但他们代表皇帝，地位非同一般。在讨论如何完成任务时，杨业与监军发生了激烈争执。
根据当时敌强我弱的现状和部队所担负的任务，杨业主张不与强敌硬拼，采取灵活机动的方法跟敌人周旋，并提出了保卫云、朔和应州人民南撤的作战方案。他建议先出兵应州声东击西，乘辽军掉头迎战兵力分散之际，聚歼其部分精锐，借以掩护云、朔两州人民安全向南撤退。
监军王侁对杨业的计划不以为然，他声言宋军现有几万精兵，完全可以走雁门关大路，堂堂正正地向前，看契丹能怎么办。另一位监军刘文裕随声附和。主帅潘美默不作声。若依王侁所言，那就意味着要和辽军硬碰硬，当时辽兵十倍于宋。
杨业非常激愤，指出那样做犹如以卵击石，只会导致失败，根本无法完成任务。身为武将，又觉得自己正确，杨业直言不讳，言辞之间火药味很浓。
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