但是，若把这些品种和数量作为一个整体，将它放在闭关锁国的前提下考察，那么，它们之所以被严格禁止，就是因为清政府满足于自给自足的局面，不愿意发展中外正当商品交流，不重视商品交换的结果。它的封建落后性就显得十分明确了。
构成闭关政策最重要的两项内容是公行制度和防范章程。
随着广州一口通商原则的确立，在如何处理外商在贸易口岸的业务问题上，清政府实行了一套特殊的中介制度即公行制度。这个制度，强化了闭关锁国的程度，成了清代闭关政策的重要支柱。
公行制度正式产生于乾隆二十五年（1760年），它是在原有专营对外贸易的洋行基础上发展变化而来的。
如前所述，中国的海外贸易，自唐至明代，均由政府直接经营管理，外国使臣的贡市，由政府专司海外贸易的长官——市舶使负责接待。明初，海外贸易比前代有了更大规模的发展，与明王朝进行贡市贸易的地区，有东洋的琉球，南洋的菲律宾群岛，印度、波斯、阿拉伯以及非洲东海岸的大小国家约64国[3]这一统计，不尽正确，如其中本是一国而因译名不同而记为两国者；或早已灭国但在中文典籍中仍有名而称作国家者，都重复计入。但是，明初与海外交往确实繁荣，这使明代的市舶司制度不能适应，遂指定商人设立牙行，经营出口贸易。这种商人称为行商或官商、洋商。万历以后，广东经营对外贸易的行商有36家。明周玄《泾林读书记》说：“广属香山为海舶出入禁喉，每一舶区，常持万金，并海外珍异诸物，多有至数万金者。先报达本县，申达藩司，令舶举（即市舶提举）同县官盘验，各有长例……继而三十六行领银，提举悉十而取一，盖安坐而无簿书刑杖之劳。”可知明代后期，行商与贸易长官之间的关系虽已密切，但并未有代表政府而独立与洋商交往的职能。
清承明制，经营对外贸易的行商或洋商，称为十三行。梁廷枬《粤海关志》称：“国朝设关之初，番舶入市者，仅二十余柁。至则劳以牛酒，令牙行主之，沿明之习，命曰十三行。”[4]梁廷枬所说“沿明之习，命曰十三行”，对此，学术界理解各不相同，有人认为十三行之称，明代已有，清初仅“沿明之习”而已，[5]有人认为十三行之称，明代尚无，“沿明之习”，是沿对外商“劳以牛酒”的怀远驿制度，并非沿十三行之名[6]本书并非专论十三行的沿革，孰是孰非，兹不赘及，但十三行之称，最迟在康熙三十九年已见诸于记载。清人屈大均《广州竹枝词》称：洋行争出是官商，十字门开向二洋。
五丝八丝广缎好，银钱堆满十三行。
《广州竹枝词》载于屈大均所著《广东新语》一书。此书重刊本是康熙三十九年，故十三行一名，迟至康熙三十九年已有，似无问题。十三行含义是什么？目前尚无确凿史料，还弄不清楚，但十三行绝非指十三家行商。梁廷枬说“乾隆初年，洋行有二十家”，乾隆十六年亦有洋行20家[7]至二十二年增至26家。[8]十三行并非十三家，无可怀疑。
清初，洋行经营对外贸易，仍不具有代表政府行使权力的职能。洋船入粤，泊于澳门，粤海关监督需躬亲丈量。洋行在得到批准后，也可面见监督。那时洋行也没有垄断对外贸易的权力。只有在他们组成公行后，才在对外贸易中具有垄断地位。
乾隆二十二年广州一口通商之后，清政府为避免直接与外国人接触，便于乾隆二十五年（1760）在粤海关监督的授权之下，由一批洋商组成公行。当时参加公行的行商共九家。嘉庆五年，粤海关监督佶山奏折中述及此事称：“迨乾隆二十五年，洋商潘振成等九家，呈请设立公行，专办夷船，批司议准[9]
公行是清代特有的对外贸易的垄断组织，具有亦官亦商的职能，这可以从下列三方面考察。
第一，它垄断了清代对西洋各国的贸易。
凡不参加公行的行商称为“散商”，不能单独与外商进行大宗货买，只能在公行规定的贸易商品范围内作小宗经营，而且必须由公行统销。一个长期居住广州的美国旗昌洋行职员享德说：行商是中国政府唯一承认的机构。从行外的中国人买进的货物，如果不通过某些行商就无法运出。因之通过行商可采办的货物，必须由行商抽一笔手续费，然后用行商的出名报关。[10]
行商又从外商对华贸易中分肥：“东印度公司购买货物时，依照股份按比例分与行商[11]“他们享有统治广州港对外贸易的独占权，每年获利达数百万元[12]
第二，对新充行商参加公行，具有控制作用。
只有公行一致同意下，由总[13]和各散商联名具结，公行才可接纳新成员。这就从组织制度上保证了公行的垄断意义，并扼杀了贸易竞争者的生机。这一点，只要剖析一下清政府对新充行商的规定，就可明了：自嘉庆十八年，前监督德庆奏请设立总商，经理行务，并嗣后选充新商，责令总散各商联名保结，钦奉谕允，准行在案。是以十余年来，止有闲歇之行，并无一行添设。推原其故，皆因从前开行，止凭一二商保结，即准承充。在总商等，以新招之商，身家殷实与否，不能洞悉底里，未免意存推诿；倘有一行不保，即不能承充，以致新商虽有急公踊跃之心，而历任监督以恪于成例，不便著充。[14]
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