虽然从法理说，宋代的皇帝保留着最后的决策大权，可以直接颁布圣旨，但在实际的权力运作过程中，宋代又形成了这样一种惯例：皇帝旨意“非经二府者，不得施行”。宋之“二府”，指政事堂与枢密院，为宰相机构。
不但皇帝承认“凡批降御笔处分，虽出朕意，必经由三省、密院（宰相机构）”，而且臣下也认为，“不由凤阁鸾台（宰相机构），盖不谓之诏令”，意思是说，如果皇帝绕过政府，直接发号施令，将是不合法的。对这种不合法的“诏书”，臣下则有权力进行抵制，“凡不由三省施行者，名曰斜封墨敕（非正式文件），不足效也”。宋代官员并不是这么说说而已，而是常常这么做的，比如仁宗朝的宰相杜衍，对皇帝私自发下、要提拔某人当某官的诏书，一概不予通过，“每积至十数，则连封而面还之”。皇帝也拿他没办法，只好称赞他“助我多矣”。
类似的例子在宋代不胜枚举，我们可以再举一例：南宋时，内廷国手赵鄂有一次向宋孝宗跑官要官，但官职非皇室私器，随便授予人是有违法度的，因此，赵鄂的意思是要孝宗法外开恩。宋孝宗告诉他：“降旨不妨，恐外庭不肯放行。”让他去央求宰相，可是宰相“坚执不从”，并且表示：“纵降旨来，定当缴了。”孝宗唯有一声浩叹：“书生难与他说话！”
赵鄂终日陪皇帝下棋，与孝宗关系极好，按说是颇有隐权力的，但宋代比较健全的权力结构能够在一定程度上抵御皇帝私臣的隐权力，连皇帝本人也不敢肆无忌惮地破坏这个权力结构。宋代之所以无女主、外戚、宦官窃柄乱政，没有出现“身边人控制”的乱象，当然也应归因于国家能够保持着这样一个“权归人主，政出中书”的治理框架。
我们不必过于惊奇宋代的士大夫能够提出“权归人主，政出中书”的国家治理框架，因为在这一治理框架后面，还隐藏着一种更值得惊奇的国家“产权”意识。我们先来看一则小故事——
南宋度宗朝，由于皇帝“今日内批，明日内批”，老是绕过宰相机构下发“批示”，破坏“权归人主，政出中书”的惯例，御史刘黻便上了一道奏疏，在奏疏的开篇，刘黻不客气地告诉皇上，政令“必经中书参试，门下封驳，然后付尚书省施行，凡不由三省施行者，名曰‘斜封墨敕’，不足效也”。而奏疏的最后，刘黻总结说：“故政事由中书则治，不由中书则乱，天下事当与天下共之，非人主所可得私也。”
在“家天下”时代，居然提出“天下事当与天下共之，非人主所可得私”，听起来似乎很是“大逆不道”，但实际上，这几乎是宋代士大夫的共识。如北宋时，宰相文彦博对宋神宗说，君主当“与士大夫共治天下”；南宋时，宰相杜范也提出，“凡废置予夺，（君主）一切以宰执熟议其可否，而后见之施行。如有未当，给（给事中）、舍（中书舍人）得以缴驳，台、谏得以论奏。是以天下为天下，不以一己为天下，虽万世不易可也。”南宋初，有位叫做方廷实的御史更是直接告诉宋高宗：“天下者，中国之天下，祖宗之天下，群臣、万姓、三军之天下，非陛下之天下。”
正因为在宋代士大夫的观念中，天下非一家一姓所私有，而是天下人所共有，所以他们才反对君主不经宰相机构私自下发“内批”，并且自觉地担当起与君主共治天下的职责，用北宋大儒程颐的话来说，就是“天下治乱系宰相”。我们应当注意到，“天下治乱系宰相”不但体现了宋儒“以天下为己任”的责任观，更包含了一种“公天下”的“产权”观念，一种节制君权的权力分立思想。如果我们还是将天下比喻为公司，那么在宋人看来，这个公司与其说是家族产业，毋宁说更接近一种全民所有制企业，皇帝固然是董事长，但天下人也是股东，而从天下人中选拔出来的精英——士大夫则是股东代表，他们作为帝国CEO团队进行公司治理的权力，也是来自股东代表的身份，而不是得自董事长的私相授受。
也正因为“天下治乱系宰相”包含着这种革命性的国家治理观念，后世自诩“乾纲独断，乃本朝家法”的乾隆皇帝，才对程颐的这句话很是警惕，特意做出批判：“使为人君者深居高处，以天下之治乱付之宰相，大不可；使为宰相者居然以天下之治乱为己任，而目无其君，尤大不可也！”国家“产权”观念及治理框架在明清二代出现倒退，实在不能不说是中国历史演化的一大遗憾。
将皇权关进笼子里
中国古代有没有“专制皇权”？这是一个需要厘清的问题。在许多人的想象中，既然君主处于权力金字塔之顶尖，那皇权一定是不受任何限制与约束的，皇帝一定是口含天宪、出口为敕的。也许在帝王“独制于天下而无所制”的秦始皇时代，以及“天下大小事务皆朕一人亲理”的清王朝，皇权确实是独裁的。但在其它政治修明之世，特别是在宋代，君主几乎是不可能搞皇权专制的。在展开我们的论述之前，我想先讲述几个关于宋帝的故事：第一个故事：乾德二年（964年），范质等三位宰相同日辞职，宋太祖随后任命赵普为相。但在颁发任命诏书时碰上了一个程序上的大麻烦：诏书没有宰相副署，不具备法律效力；而范质等宰相又已经辞职。太祖想从权，对赵普说：“朕为卿署之可乎？”赵普回答皇上：“此有司职尔，非帝王事也。”最后，还是由领有“同平章事”（即宰相官衔）衔的开封府尹赵匡义副署，才签发了这道诏书。（《宋史·赵普传》）
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