在观察面对两千年传统官僚制度时，我们的基本视角有三：第一，官僚组织的理性行政。复杂的行政组织一旦演生出来，那么行政的合理化，就必然作为一种内在规则而发挥作用。比如说，它推动人们采用科层式的分官设职架构，依照选贤任能的录用程序，严格遵循法律和充分利用文档，等等。古代政治家在“分官设职”的时候，逐渐体察到那些规则并日益娴熟地运用着它们。那些规则也常遭破坏，比如皇帝超越法制而狂悖专断，或官贵们出于私利而要求特权，等等。但从长时段看，它们仍是支配行政运作的基本规则之一，并构成了制度进化的动力。理性化了的行政还是官僚组织之相对自主性的来源之一：皇帝个人的为所欲为，不能过分损害理性行政，他不能自拆台脚。宰相所谓“相权”的背后，就是官僚行政的相对自主性。
第二，权力斗争和权益分配因素。皇帝和各色官贵构成了社会的统治阶级。官僚体制不仅是一个安排行政功能的架构，也是一个安排身份、分配权势的架构。权势的分配一般采用“官本位”、是通过品阶勋爵来实现的。官僚的位阶有如地主的土地和资本家的资本。从理论上说，皇帝至高无上，集政权、法权和军权于一身，在权势和利益的分配上皇帝占大头儿，同时各种政治势力也各有其份额。君权不仅仅存在于保障其“作威作福”制度条文之中。现实政治中的君权是动态的，其贯彻的强度和运作的空间，是受各种政治势力制约的，是君臣“博弈”而达到的动态平衡。周代贵族世卿世禄，拥有重大的传统权势，这时的周天子就不好说是专制君主，战国变法中君权的强化，便以削弱和打击贵族为先声。这说明了什么呢？说明官员的形态及其与君主的关系，也是塑造君权的因素之一。
王朝中存在着各种形态的官僚权贵，如文法吏，士人，士族，军功官僚，外戚，皇宗，宦官，在异族政权中还有部落贵族，等等。他们所来自的社会阶层不相同，其向皇帝分割权势的能力和方式也不同。各色官贵的政治角逐会造成不同的政治形态，如文吏政治、士人政治、门阀政治、军功贵族政治、宗王政治，还有外戚专权，宦官专权，异族统治等。文法吏与皇帝的结合，很容易导致一个刚性的专制皇权，儒生士大夫与皇权的结合，则将促成一个弹性的皇权。在王朝初年，军功集团可能拥有较大势力，但随后又可能被文官群体逐渐取代。皇宗、外戚、宦官都是皇权的附属物。在历史前期，外戚、皇宗拥有较大参政空间，到历史后期则大受限制。宦官势力有助于君主独裁，但也会导致皇权的恶化，并使皇帝与士大夫之间出现裂痕。异族政权中存在着民族冲突的张力，这时部落显贵通常是皇权的坚强支持者，部落因素也会造成政治斗争呈现出无规则性。士族门阀具有“贵族化”的性质，而在官僚“贵族化”了的时候，皇权往往就比较低落，二者呈此消彼长的关系。比如说，当门阀只凭门第就能占有官位之时，皇帝予取予夺的权力就被分割了。这里所谓“贵族化”是一个过程。一些时候官员在趋于身份化、特权化、阶层化、封闭化、自主化，这种演化最终结果是贵族化，但现实中它可能停留在某种程度上，或浓厚或轻微。在皇权与不同政治势力以不同方式结合起来的时候，会呈现不同的面貌。甚至，当官员发生贵族化时还会出现专制和集权的弱化。
说到士人，轮到第三个因素了，即知识群体及其文化传统的因素。在传统中国，大多数时候官僚来自知识文化群体，或说士人。士人拥有古典文化知识和儒家政治理想，提供了帝国统治所需的文化知识，维系着正统意识形态，他们还发挥着制约皇权（通过谏诤等活动）、整合社会（通过教化等活动）的特殊功能，这些特殊功能使帝国体制较富弹性。由此，中国官僚政治就呈现为一种特殊的“士大夫政治”。当然，士人的行为模式也不仅仅取决于其文化观念，他们也可以成为一个有其特殊利益的社会阶层，甚至演化为封闭的政治集团，例如中古时代的士族门阀。士人阶层及其文化传统对传统政治制度的影响，是灼然可见的。例如，它催生了那些培训和录用士人的制度，如学校制度和科举制度。他们的文化理念也影响着制度的样式。王莽的“复古改制”就是一个好例子。总之，“士大夫政治”，是传统中国最富特征性的现象之一。
二、波峰与波谷
本书题为“波峰与波谷”，大致符合秦汉魏晋南北朝专制官僚政治的起伏轨迹。秦汉是它的一个波峰，其帝国的规模、制度的进步和管理的水平，都处于古代世界的前列，魏晋南北朝则陷入波谷：帝国面临着动荡、分裂，在体制上也出现了变态、扭曲。
秦汉帝国的政治制度不是无源之水，它是先秦政治制度经缓慢发展，逐渐累积出来的转型和质变。周朝的官员体制就已颇具规模了。也就是说，在中国政治史的“王国”时代，就已蕴藏着专制、集权和复杂政治组织的萌芽了。战国时经济文化的繁荣，引发了剧烈政治转型。小型简单社会发展到了大型复杂社会，那么更复杂、更高级的管理方式呼之欲出。这时候出现了一个法家学派，其法治学说跟现代的官僚制理论竟然有很多契合的地方。西周春秋时诸侯国天各一方、各自为政，而战国以来各国政权都在走向集权，君主不仅公然称“王”，甚至尝试称“帝”。先秦还出现过一部规划官制的古书《周官》，其成书年代虽不怎么清楚，但其中“分官设职”的精心安排，也反映了中国人对精密整齐的官员组织很早就兴趣盎然。另一些民族在同一时期就没出现类似文献，可见《周官》是个很“中国特色”的东西。
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