按均田制之崩溃，具如前论（三十七节），租庸调与均田相辅而行，均田制坏，租庸调不能独存[268]。且当日征赋繁复，棼乱已极，军国待用，急如然眉，正须有快刀斩麻之手段以对付，徒为枝节补救，无益也。整理然籍，固非易事，即能矣，而人仍相率逃避于浮浪之途，则徒劳而无功，此其一。均田虽寓制抑兼并之意，然开皇之际，人不及廿亩（《通典》六亦云，“西汉每户所垦田不过七十亩”），若更少焉，受田者因生产力弱，不能负担税额，或备受各方压迫，结果必仍为富豪兼并，与统治阶级之急于济用，无所裨补，此其二。开、天时代已普遍造成富豪地主阶级，安史之乱，除北方一部分外，谅破坏甚微（《通典》六引大历四年制，寄田、寄庄一切并税），此辈拥有大量农业生产工具，使其庄客、佃客等从事于发展地力；若贫农受一二十亩之田，除应付课役及维持生活之外，实无力旁顾。统治者为求从速恢复生产以达其剥削目的起见，初无利于均田制之复行，此其三。
职此种种原因，建中元年正月即诏令计百姓及客户，约丁产，定等第，均率作年支两税，其旧租庸及比来征科色目，一切停罢。（参《通典》六及《会要》八三）同年二月，更详定令式；凡州县长官应据旧征税数及人户、土客，定等第、钱数多少为夏秋两税，其丁租庸调并入两税，丁额仍准式申报，应科斛斗，据大历十四年见佃青苗地额均税，夏税六月内纳毕，秋税十一月内纳毕。（同上《会要》）考广德二年二月赦文，曾提出“天下户口宜委刺史、县令，据见在实户，量贫富作等第差科，不得依旧籍帐，据其虚额，摊及邻保”，（《全唐文》四九）似已尝试行类似之办法[269]。又永泰二年十一月制，京兆府奏今年合征秋税八十二万五千石；大历三年六月制，京兆府今年率夏麦七万硕；四年三月制，放免京兆府今年秋税钱；同年十二月制，京兆府来年秋税宜分作两等，上下各半，上等每亩税一斗，下等六升，荒田有能开佃者每亩税二升；五年三月制，京兆府夏麦上等每亩税六升，下等四升，荒田开佃者二升，秋税上等每亩五升，下等三升，荒田开佃者二升；（均常衮《制诏集》一四）则最少京兆府辖境之内，已实行夏、秋分征。不过均田制之正式宣告结束，还以建中为始，去太和创制，计二百九十五年。
此次改制之要点有三：（1）使人不能借浮浪为逃避。（2）使人不能借行商为掩护。（3）仍保留着旧制三年造籍之形式（贞元四年诏两税等第，自今三年一定估），使负担者于短时期内获得应有之调整。森谷以为势豪兼并，使到户口激减，唐室已不能依据均田及丁税本位而存立；换言之，统治阶级要维持地位，必须重新组织其物质的基础，既不能改革发展起来之土地所有关系，势只有承认其存在而变更旧日税制以适应之而已[270]。
反对两税改革者以陆贽为最力；其《论两税之弊》云：“有藏于襟怀囊箧，物虽贵而人莫能窥，有积于场圃囤仓，直虽轻而众以为富，有流通蕃息之货，数虽寡而计日收赢，有庐舍器用之资，价虽高而终岁无利。”又云：“往者纳绢一匹，当钱三千二三百文，今者纳绢一匹，当钱一千五六百文，往输其一者今过于二矣。[271]”又云：“望令所司应诸州府送税物到京，但与色样相符，不得虚称折估。”同人《请两税以布帛为额不折钱数》云：“遂或增价以买其所无，减价以卖其所有，一增一减，耗损已多。”按开元廿二年诏称：“布帛不可以尺寸为交易，菽粟不可以抄勺易有无。”又《六典》三称：“若当户不成匹、端、屯、者，皆随近合成”（绵六两为屯，麻三斤为），是专征布帛，亦未必于民甚便。同一疏又云：“是乃物之贵贱，系于钱之多少，钱之多少，在于官之盈缩，官失其守，反求于人，人不得铸钱而限令供税。”按铸币操于政府，古今中外所同，此一反驳，殊不轨于财政之原理。总之陆贽所言，多与估征手续、物价盈虚、钱币鼓铸、年岁丰俭等事有连带关系，非两税法原则之不合，盖两税法（1）化繁为简，（2）引偏于均，（3）防杜逃户，（4）征及行商，从经济政策观之，总比租庸调为进一步。所惜当日定制未尽周密，估资产后既以钱、谷定税，而临时又折征杂物，色目颇殊，（《陆宣公集》）是则启吏胥高下其手之弊矣。若夫正供之外，复巧立名目，违法滥征，超乎民力所能负荷，以至于群起抵抗，国祚随亡，此非杨炎之过[272]也。
租庸调不能不革，与府兵不能不变正同。开元廿五年敕云：“关辅庸调所税非少，既寡蚕桑，皆资菽粟，常践粜贵买，损费逾深。又江淮苦变造之劳，河路增转输之弊，每计其运脚，数倍加钱。……自今已后，关内诸州庸调诸课，并宜准时价变粟取米，送至京逐要支用。其路远处不可运送者，宜所在收贮，便充随近军粮。其河南、河北有不通水利，宜折租造绢，以代关中调课。”（《会要》八三）是开元末年已觉租庸调征收方式有变通之必要，陆贽乃必请“总计合税之钱，折为布帛之数，……勿更计钱以为税数”，则有类于因噎废食，况各州固有“土乏桑麻”者乎。（见《会要》八四元和十五年八月条）
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