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第二节治国新政(7)
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五、更定官制
努尔哈赤建立的后金，作为国家政权，尚处在草创阶段。迁都到辽阳、沈阳后，尽管逐渐有些充实，还显得粗糙。这集中反映到官制上是很不完备的，从中央到地方还没有形成一套系统的行政机构，仅以八旗军制来行使国家职能。它规定：固山额真为每旗的总管大臣，总理全旗军政；设二名梅勒额真为佐管大臣，协助总管大臣管理旗务。天命元年(1616年)前，特设议政五大臣、理事十大臣。后来他们执掌国家政权，是后金统治集团的核心人物，有的以旗总管大臣或佐管大臣兼任。其中议政五大臣参与决策机要大事，理事十大臣分别管理各项庶务。国人有诉讼，先由理事大臣听审决断，然后报给议政大臣复审，再上报诸贝勒，经过众议定案。必要时，令诉讼者面见努尔哈赤，详加审问，明核是非。努尔哈赤本人每五天接见诸贝勒大臣，听取汇报，发出训谕、指令等。天命五年(1620年)，努尔哈赤袭用明朝军职名称，设总兵官、副将、参将、游击、备御等，它们不是行政机构的官职，而是被当作爵位按军功大小加授的。总兵官为第一等，内又分三等，以下直至游击，每一等级都又分三等。而牛录额真都改为备御，下设四员千总。
努尔哈赤的这套设置是十分简陋的。它具有三个特点。第一，八旗制度基本上是一个军事制度，用它来代替国家行政机构，以军职的八旗旗主兼管行政事务和组织社会生活，这多少带有军事管制的味道。第二，民族压迫的特色尤其明显。从上层统治集团到下边任职掌实权的军官，几乎都是满族人，从而排斥了大多数汉官参与政权。这在汉人占绝对优势的辽沈地区是不可能行之持久的。第三，它实行八和硕贝勒即八旗旗主“共议国政”福格：《听雨丛谈》，卷1，19页。中华书局，1959年版。，凡军政大事皆由集体裁决，含有原始军事民主制的残余。显然，这与日益发展的君权独揽是不相适应的。进入辽沈地区以后，由于地域辽阔，人口众多，经济文化高度发达，因此，努尔哈赤设置的国家机构就显得相形见绌，落后于时代，如不改弦易辙，势必出现很大的矛盾，阻碍后金的发展。
清太宗即位之初，先对初创的后金国体制作了些必要的修补，然后逐步进行大幅度的改革。天命十一年（1926年）九月，太宗召集诸贝勒共同议定：每旗仍各设一名总管大臣，称为总管旗务八大臣，参与国政，与诸贝勒并坐共议。出猎、行军各领本旗兵士行动，本旗的一切事物皆听调遣、指挥。以前，只有兼任议政大臣的固山额真才能参与国事，现在则扩大了范围，凡八旗旗主(即固山额真)都有权参加。又每旗仍设二名佐管大臣，共十六大臣，协助管理本旗事务，并负责刑法。他们可以不出兵驻防。除此，每旗还设二名调遣大臣，共十六大臣。他们的职责是，出兵驻防，随时听从调遣，还对其所属的刑律负有审理之责。太宗设十六大臣及第一次任命的官员详见下表(据《东华录》天命十一年九月制)。
不难看出，太宗对国家机构尚未作大的变动，只是又增加了执政人员，把一部分新人吸收到上层统治的核心，扩大了政权的基础。所任命的大臣仍没有汉人参加。但是，太宗是个倾心于汉族文化的人，他非常注意、十分重视学习汉族的政治经验。在对国家机构进行大改革时，要求他的诸贝勒大臣“凡事都照《大明会典》行”《天聪朝臣工奏议》，卷上，“高鸿中陈刑部事宜奏”。，仿照明政府制度，设置国家各级机构。天聪三年(1629年)四月，太宗设文馆，命儒臣分两班：
职称
旗别总管旗务八大臣佐管旗务十六大臣调遣十六大臣正黄纳穆泰(扬古利之弟)拜音图(巴雅喇之子)楞额哩(扬古利之弟)巴布泰(太祖第九子)霸奇兰镶黄达尔汉(额驸)伊逊(费英东之弟音达胡齐之子)达珠瑚多诺依杨善(费英东弟英达胡齐之子)正红和硕图(额驸、何和里之子)布尔吉(守辽阳大臣觉罗铎弼之子)叶克舒汤古岱(太祖第四子)察哈喇镶红博尔晋(侍卫)武善绰和诺哈哈纳叶臣正蓝托博辉(龙敦之子)屯布噜(宝实长子康嘉之子)萨壁翰昂阿喇觉罗色勒(礼敦三世孙)镶蓝固三泰(额驸)舒赛康喀赍穆克坦额孟格正白喀克笃礼孟阿图阿山康古哩(额驸)阿达海(阿山之弟)镶白彻尔格(额亦都第三子)武拜萨穆什喀(扈尔汉之弟)图尔格(额亦都第八子)伊尔登(额亦都第十子)
巴克什达海和刚林等翻译汉文典籍；巴克什库尔缠和吴巴什等记注本朝政事《东华录》，天聪三年四月。。巴克什是对文臣的通称，后改称笔帖式，满语叫笔特赫达式。太宗优先设置文馆，给它规定了两项职能，一是通过翻译汉文典籍，借鉴汉族的政治经验；一是记注本朝政事，目的是总结他执政的得失。这些都为他推进各项改革做思想和政治上的准备。实际上，文馆成了他改革的咨询机关，任职的大臣便做了他的顾问。
天聪十年(1636年)三月，改文馆为内三院：内国史院，负责记录起居、撰拟诏令、编纂史书、庆贺表文、纂修实录，册拟功臣诰命等。内秘书院，负责撰写外藩往来书信、记录各衙门的奏疏及代汗起草对各官的指令。内弘文院，专门负责注释历代行事的好与坏、给皇帝讲经注史、颁布制度等《东华录》，天聪十年三月；又阮葵生：《茶余客话》，卷1，“内三院”，中华书局，1960年版。。是年六月(从四月起，改为崇德元年)，更定内三院官制：内国史院设大学士一人、学士二人；内秘书院大学士二人、学士一人；内弘文院大学士一人、学士二人《东华录》，崇德元年五月。。这些大学士、学士分别由满人、汉人、蒙古人担任。这是清代设大学士之始。清沿明制，不设宰相，而代之以大学士。大学士的权力很大，直接参加议定国家军政大计，掌握国家机密。内三院的设置实际上已取代了八和硕贝勒“共议国政”的体制。
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