陈嫣带着人口和先进的多的文明进入这里，征服就是迟早的事情了。
只不过征服之后的事情就很有问题了——首先，这块土地算怎么回事儿？
一开始，来的人口要么是法律意义上属于陈嫣的奴隶，要么是陈嫣的雇工，这些人当然是陈嫣说什么是什么。只当是买人、雇人替自己经营土地和各种产业而已，这种事情在大汉本土也很常见。
而且总的人口也不多…人口多就事情少，再怎么也翻不出花来。但随着蓬莱岛人口膨胀，聚居点的规模扩大，情况发生了很大变化。
管理城市和管理小村长、种植园的方法到底是不一样的！这里注定要引入不同的治理方式，建立新秩序。
这种情况下，政府出现顺理成章。
政府可以安排组织生产，解决公共问题，同时也会招募人手维护治安…这对于逐渐成长的蓬莱岛是非常重要的。
为了解决这方面的合法性，陈嫣还找刘彻要了一个许可——她没和刘彻露出全部底细，只说是东方海面上发现了大大小小的岛屿，适合种植香料、采珍珠（其实是养殖的），她想要在这里发展产业。
这里的土地是无主的，最多就是有几个土著人而已，她占下了倒是无妨，但需要刘彻给出个许可…即承认这些土地确实是她的，让官府给她写个地契。
其实这是很可笑的，因为这些土地根本不是大汉的，所以让大汉的官府写地契，确定这些岛屿土地的归属权，这既不合理，也不合法。但刘彻本人觉得法理上问题不大，普天之下莫非王土，东方的小岛屿，又不是哪个国家的，现在有陈嫣这个大汉贵族发现了，说这些土地属于大汉，谁又能反对呢？
虽然以此时大汉的傲慢，以及跨海之后的通知能力来说，对东方隔海相望的岛屿都没什么兴趣就是了。对于标注所有权，使其成为大汉的一部分更是一点儿兴趣都没有！
这个时候西南夷不知道多少小国请求内附，成为大汉的土地，但大汉一样没兴趣——封建王朝很长历史上都对自己国土以外的土地一点儿兴趣都没有，甚至觉得那是非常大的累赘！
相比起周边地区，大汉无疑先进的多、也富庶的多！一旦将这些周围请求内附的国家纳入管理，这些地区不能带来多少收入，反而中央要补贴出去不少。再有官僚那边的阻力，这就更难办了——一个地区成为大汉的正式行政区之后，肯定是要派遣官员，组成领导班子的。
那种偏远、‘蛮夷’之地履职，对于中原士卿来说确实是一种折磨，和流放没有任何差别。
而且这种新附地区天知道有多少问题，老百姓刁钻不刁钻，当地势力猖獗不猖獗，残余贵族势力影响大不大…每一件事都能要人命，要是处理不好，一条命就交代了！别说去新附地区了，这个时代但凡是去偏远的郡县任职，都是比较危险的工作。
特别是品级低的官员，往往死了就是死了…难不成朝廷还要为了这么点儿‘小事，不远万里发兵？
最多就是点名批评一下地方…然而人都没了，点名批评又有什么用呢？
这又和从匈奴手中弄到北方土地不同了，匈奴对大汉来说是关乎国家生存的敌人，能削弱对方，建立更坚固的前方阵线，这本身就是一件政治正确的事情，所以无论怎样都会推行下去。
但是其他地区、其他小国就不是这么回事了。
总之，从上至下，没有任何一个人对远离中原、人口稀少的土地感兴趣。
落在陈嫣这件事上也是一样的，陈嫣从大海上找到了一些岛屿，想要将其弄成自己的土地——如果是在本土，这还有土地兼并，或者国有资产流失的问题，但本就不属于大汉的土地，慷他人之慨而已！刘彻想都没想，就让下面的人去办了。
拿到朝廷的许可，剩下的事情就容易了…陈嫣管理自己‘庄园’内的事情，天经地义，谁也说不出什么来。即使从大小来说，这‘庄园’实在是太大了些。
当然，即使是如此，陈嫣也没有收税的权力（本来她得给国家交税，不过这在当初定下契约的时候也免了，毕竟这本身就是不是大汉的土地，也没有派遣官员去管理）。所以陈嫣收钱的名目是通过不同的行业协会、管理会实现的。
比如这里的商家，找他们收商税是没有名目的，但陈嫣组建各行各业的商会，只有商会才有资格和港口谈商品出口的权力——入会本身不需要多少钱，但问题是之后得一直交各种服务费，服务费的多少按照生意规模算。
因为商会提供了公平交易的机会，以及各种消息渠道，甚至上下游也是商会打通的，所以这笔钱交的也不亏…就这样，商税收起来了。
又比如每个居民都要交一笔‘治安费’，这笔钱可以用来维护公共治安，兴建公共设施。这合理吗？当然合理！在大汉的土地上没有这些，那是因为每一个老百姓都交了赋税，而国家用赋税将政府推进到每一个角落，这些保证了治安，提供了这方面的服务。
而蓬莱岛，这里没有大汉的郡县，同样的，也没有人收税。这种情况下，聚居在这里的人花钱让一些人脱产，专门解决治安问题，简直合情合理！没毛病！
蓬莱岛的商会和各种管理会，其实都是陈嫣的，里面能干的雇员，就是实际上的官吏。