正因为如此，帝国的政策开始与社会发展的规律背道而驰。土地的兼并者，一方面不能向国家公布他的土地数目；一方面，他也就无法或者根本就没有意识向国家交纳相应的赋税；同时，他也不会保障原土地所有者的生活。帝国既无法律肯定臣民享有私有财产的权利，臣民们也就无法向帝国尽自己的义务。可更为悲惨的命运却降临到了丧失土地的农民身上，没有了土地，他无法承担政府规定的赋税，他的出路只有两条，一是成为土地新主人的雇佣；二是离开家园，成为流民，而这两种出路，都是以放弃自己的公民身分为代价的。他们的梦想有两个，一是最现实的：吃饱肚子，穿上衣服；一是最不现实的：生活在一个比大汉的社会还要好的社会之中，这个社会仍然用大汉君臣们常常挂在嘴上的两个字――“太平”来形容，但必须绝对平均、无私、和谐、道德、无阶级、无政府、无法律、无剥削、无天灾、无疾病。
孝和皇帝以来，土地兼并更加迅速，流民规模逐年增大。由于帝国的土地和财富聚集在大土地的拥有者手中，帝国一面要限制、打击他们，一面又不得不与他们妥协，从他们手中尽可能地多征收钱财，而帝国在如此窘迫的财政状态下，还必须赈抚和安置流民，这实在是一件没有希望的事。难怪当今天子要卖官鬻爵，因为国库里面已没有供他花销的费用了。从本朝末期一些思想家们遗留给后世的著作中可以发现，在他们生活的时代，豪民们占有成百上千顷的土地，奴婢牛马、金银珠宝无法计数，富过王侯。在帝国的户口簿上，仅为一户，但他们却役使着成百上千户的人家。可那些流民们，已经无衣无食，甚至到了“裸行草食”和“人相食”的地步。
这样，张角的宗教团体便成了流民们的归宿。由于信仰的作用，张角的信徒中也不乏地主、富商和官宦，集中了不少的财物；流民在他的宗教大家庭里，可以憧憬他们的梦想；而地方官吏也感到张角的宗教解决了令他们头痛的社会问题，因此也有好感。所以，杨赐的上书中提出了让地方官吏安置或送回流民，孤立张角的教团，然后再诛杀魁首的策略。
刘陶的上书指出了更为迫切的问题：据他的侦察，张角的党羽已经潜入京师，活动于民众和官宦之中，大有觇视朝廷之意。应速加侦缉，并诏令天下，以重赏募收张角。
不知是什么原因，他们的上书被把持中书的中官们“留中不发”了。事后杨赐因故离职，无法问及。刘陶向天子打听此事，天子王顾左右，让他把《春秋》编得有些条理，以便自己阅读。刘陶无奈，只得去图书馆消磨时光。
更不知是什么原因，杨赐和刘陶上书的事情，居然被远在冀州的太平道大贤良师张角获悉。在这几年中，他加紧了部署。张角是一个有宗教激情的领袖，他觉得宗教不仅应该是人们的心灵归宿，而且应该是理想的家园，只有建立一个宗教国家，天下的苍生，才可能幸福。这个宗教国家的理想并非他的发明，而来自他珍藏的一部秘笈《太平经》的描绘。这部秘笈在宇宙学说上采用了老子和庄子的观点，但发挥的却是如何用法术和宗教信条而不是法律和道德来治理国家，直至调养个人的身心，达到长生不老的境界。这些法术和信条有许多并不来自道家，而来自五行家、方士、神仙家和墨家，而后者又是先秦时代由手工艺者组成的行会式的民间学派。这个学派一开始就采用了类似后世秘密社会的方式组织自己的成员，并认为上天是有意志的大神，会对每个人的善恶行为作出反应。这样一来，道德修养就成了宗教的戒律。所以，墨家尽管在大秦帝国时代就销声匿迹，因为法制国家绝不允许秘密结社，但墨家的信徒们凭着他们在物理和化学上的造诣，摇身一变成了精于制造器物、炼制丹药的方士。可墨家这种特殊的组织方式也在他们心目中演化成为宗教国家的社会结构。
一开始，太平道教徒对大汉帝国存有信心，他们把实现宗教国家的希望，寄托在大汉天子的身上。前汉孝成皇帝时，国事不振，齐地有个叫甘忠可的人诣阙，献上一部叫做《包元太平经》的书，说大汉虽逢天地的大终之际，但天不弃大汉，派了一个叫“赤精子”的神仙下凡，帮助大汉重新接受天命。他不知道，大汉的立国学说是儒家思想，这种思想最讨厌有神论者，在当朝大儒刘向的建议下，以“假鬼神罔上惑众”的罪名将甘忠可下狱至死。过了些年头，孝哀皇帝即位，国事益加不堪，天子久病不起，因而甘忠可的弟子夏良贺和大臣李寻等人再次以太平道劝说天子，天子相信了，下令改号为“陈圣刘太平皇帝”，希望能够获得新生。李寻等人甚至开始用太平道的方式改组政府机构，但由于儒家士大夫们的抵抗，又由于天子的病并未因此而好转，于是几个太平道教徒人头落地。本朝孝顺皇帝时，又有一位齐地人宫崇诣阙，献上一部名为《太平清领书》的秘笈，并且声称：这部书是他的老师于吉在曲阳泉水上得到的神书，用红白两种丝帛装帧、青朱两种颜色书写，计一百七十卷，其中说的都是让帝王立刻能至于太平的法术。士大夫们看了，又定为妖妄不经，封存在国家图书馆里。孝桓皇帝因为忧虑无子，曾召见方士襄楷，这个方士又提起了这部有太平字样的书来。当然，他又遭到了拒绝。
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