张角多年来一直在钻研这部书籍，但和他的前辈们不同的是，他深知实现书中理想社会的力量，是广大的民众，而不是大汉的君臣。他还是一个出色的宗教活动家，不仅善于发动民众，而且会组织联络，安插耳目和钉子。因而在得到来自大汉中枢机构的信徒送来的情报之后，他马上召集几个大弟子和自己的两个弟弟张宝、张梁商议。
几个教团首领决定派出八名使者，以布道的名义，迅速联络，把教徒们按地域分为三十六方，大方万余人，小方六七千人，每方设立一个渠帅。由大方首领马元义将荆、扬地区的几万名教徒收聚起来，约在明年，即光和七年(184)到冀州南部、接近司隶校尉部的邺县结合，一举暴动。
他们之所以选择明年起事，是因为明年的干支是“甲子”，每一个甲子年都是历法的新周期的开始，可以让广大的民众相信这是新天命降临的时刻。这个时刻，象征着大汉的“苍天”将会死去，而象征着太平道“中黄太乙”神将统治天下，这个神是由代表黄帝的五帝星座正中的黄帝座加上代表天帝的太乙星座混合而成的神祗,这个神主宰的“黄天”即将诞生。于是太平道拟定新的国号就叫做“黄天太平”。
马元义向自己属下的教徒下达了命令，他自己又带着一些骨干潜入了京师。不多时，京师的小儿都会唱这样的歌谣：“苍天已死，黄天当立。岁在甲子，天下大吉。”帝国政府各大机关的大门上，不时地出现用白土书写的“甲子”二字。京师的警备长官、河南尹何进觉得蹊跷，他作了侦察，但找不到头绪，因为马元义等人每次进城，都有安全可靠的人接应。这便是将杨赐和刘陶的上书扣下不发并密报给张角的人，他们竟然是中常侍封谓和徐奉。
马元义和封、徐二人约定，明年三月五日，内外俱起。
光和七年元月，发生了一件让张角意料不到的事。马元义的弟子、济南人唐周上书朝廷，告发了太平道教徒的暴动计划。在一个月黑风高的夜里，羽林军卫士和五校营的军士们在何进的率领下，包围了封、徐二位中官的府第，搜出了藏于其中的马元义。几天之内，马元义布置在京师内的党羽们纷纷被捕。马元义本人，在京师的街市广场上，被用称为“车裂”的酷刑处死。紧接着，京师闭门大索，不仅在闾里街巷搜捕张角党徒，就连帝国各大机关之中，也进行了排查，先后诛杀达干余人。
在此同时，帝国政府命令冀州刺史部的所有官吏和武装力量行动起来，缉拿张角等人。
张角采取了应急的措施，派出快马，日夜驰告各方：立即起义，以头戴黄巾作为标记。二月，张角和弟弟张宝、张梁分别自称“天公将军”、“地公将军”和“人公将军”，策动冀州的教徒暴动。于是，冀州一带的安平、甘陵教徒，拘捕了安平王刘续和甘陵王刘忠；邻近幽州地带的广阳教团首领黄沙，率部攻杀太守刘卫和幽州刺史郭勋。这一系列暴动，从北部对京师形成了压迫之势。
南方的教徒以三个地方为核心，举兵响应。京师西南的南阳，是世祖皇帝的老家，这里的教团首领张曼成率众攻杀了太守褚贡。京师东南紧邻的两郡：颖川和汝南的郡城，相继被教团首领波才和彭脱率众攻陷。京师的南部也形成了威胁。
仿佛一夜之间，天下裹着黄色头巾的人头攒动，如蜂聚蚁集，“黄巾贼”攻占州郡，捕杀长官的急报，随着快马的奔蹄，涌到京师的北宫。
三月，北宫的御前会议，已经开了好多天了，每次都是天子亲临，因为他也懂得，国家安危之际，还是靠大臣们才行。公卿们提出了先稳固京师的建议，诏令拜何皇后之兄、现任河南尹何进为大将军，封慎侯，统率京师所有的御林军和警备部队，在京师周围设置了函谷、太谷、广成、伊阙、擐（请将此字的“提手旁”改为“车字旁”）辕、旋门、孟津、小平津八个关隘。从此，本朝又有了一个而且是最后一个大将军。
第二步，必须调动野战部队平定暴乱。可帝国野战军的精华都在西北边关抵御着羌人，无法调动。正在朝中的北地太守皇甫嵩参加了御前会议，他是本朝著名边将皇甫规将军的侄子，其父皇甫节为本朝雁门太守。这个家族世代经营帝国的边塞，野战经验至为丰富，加之家学渊厚，有文为儒宗、武为将表之称。和他的父辈一样，他不仅仅是个军人，而且是有政治头脑的大臣。此刻，他站出来，向天子面陈了几条不仅有关讨平黄巾，而且有关帝国前途的战略：
首先，大赦党人，解除党禁，取得人心。
其次，将西园中所藏卖官之钱拿出来招募和赏赐军士。
再次，立即在五校营士中选拔精锐，在京畿地区招募勇士，组练军队，并诏令各地的太守、刺史们就地征兵，鼓励地方士族和豪强们自行募勇讨贼。
最后，慎选人才，将兵出战。
会后，天子还向中常侍吕强询问是否应该解除党禁。吕强说：“党锢久积，人情怨愤，而这些党人在地方上盘根错节，宗族和师生的势力颇大，如不加赦免，恐怕他们会与张角合谋，蔓延开来，后悔莫及啊!现在，陛下如能大赦党人，惩治贪污，整饬吏治，则天下人心，仍归大汉，盗贼不难平定。”
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