清初，由于连年战乱，人口锐减，使得各地人丁税大减。清政府为了保证差徭的供应，就“以亡丁之差加入孑遗之民”中征收，这样贫苦农民更加无力承担，社会矛盾更加尖锐。为了解决这一矛盾，既保证清政府对差徭的征用，又不过重地加重贫民的负担，有些地区开始实行“丁随粮行”、“以田载丁”等规定，即把丁银摊入田赋中一起征收。例如福建的龙溪、漳浦、海澄、诏安等县，它们把缺额丁银不是加在现有人丁身上，而是均摊于田土之上。山东济宁直隶州也实行“以田载丁”的办法，“必家有地亩，始编其丁，使丁系于地，地出丁银，无逃亡代赔之累，亦免小民偏累之苦”，这样，“有地有丁，无地无丁，地多丁多，地少丁少，尽一均平”，避免了“派分里甲之弊”和“开报不实之弊”、“别籍影射之弊”和“滥冒优免之弊”。这些办法的试行，为雍正帝实行摊丁入亩提供了宝贵的经验。
康熙年间，农民以小规模的运动表达了反对丁税的强烈愿望。浙江宁波农民提出了“随地派丁”的主张，遭到富豪的反对，双方相持不下，进行了很长一段时间的斗争。浙江钱塘的农民，分为三种，有产业的称为“乡丁”，无产业的称为“市丁”，外来流寓的称为“光丁”，他们各自都要承担丁徭。光丁无产应徭，承受不起，要求“从田起丁，人不纳丁”，即计算赋税时不要把人丁考虑在内。浙江地方官不同意，双方僵持不下，贫民的斗争持续不断。
问题的严重性引起了一些地方官员的注意，他们主张改变徭法。学官盛枫明确提出丁银均入田税的意见。他说：把一县的丁银平均分摊到全县田亩中，每一亩所增加的有限，不是大毛病，而贫民则免除供输，会使国课有保障，官员考成无问题，这是“穷变通久之道”。反对丁随粮办的官员也十分多，归善知县邱家穗讲出两条理由：一是丁随于粮，将使游手之人无所管羁；二是穷人富人都是人，都应有徭，摊丁入粮，使贫者躲过，让富人代他们出丁银，也是不公平的。他站在富人的立场，坚持丁粮分担。
在意见不统一情况下，康熙五十一年（1712年），清政府颁布了“滋生人丁永不加赋”的诏令。康熙帝在谕旨中指出：“今海宇承平已久，户口日繁，若按现在人丁加征钱粮，实有不可。人丁虽增，地亩并未加广，应令各省督抚，将现今钱粮州内有名丁数，勿增勿减，永为定额。其自后所生人丁，不必征收钱粮。”康熙五十二年（1713年），这条诏令开始在全国实行，均以康熙五十年（1711年）人丁数字征徭，此后新增人丁不再承担丁徭。这项改革，为雍正帝实现摊丁入亩制度创造了条件，即清政府把全国的征税人口固定下来，实行摊丁入亩就有了固定的丁税额，便于向田赋中归加。并且在一定程度上减轻了农民的负担，有利于封建人身依附关系的松弛和农民生产积极性的提高。
但是，“滋生人丁永不加赋”并不能解决赋徭不均的矛盾。它只承认今后滋生的人口不再征收赋税了，而现有人口还是要收税的。贫苦农民现有的丁徭照样交不出，逃税现象依然存在，而且这也带来了新的问题，由于人丁的生老病死和流动迁徙是不可避免的、是随时变化的，如何在具体的民户中开除旧的丁银额，增添新的丁银额就不像以前那么简单了；随着人口的增加，需要不断地重新计算每个人丁应担负的丁银额，这既是一项繁复而难度大的工作，也为官吏的贪赃舞弊提供了机会。
面对“滋生人丁永不加赋”政策在实行过程中出现的一些问题，一些地方官员不得不再次考虑赋役制度的改革问题，寻求落实丁银的具体办法。有的主张按土地征收，有的则持反对意见。如御史董之燧在康熙五十二年（1713年）就敏锐地察觉到了这个问题，建议把丁银总数统计明白，平均摊入到田亩中，按田亩征收。福州人李光坡坚决反对，他认为按田亩派丁，各地田亩面积大小不同，做不到平均，如果依田粮派丁，则税粮有轻有重，不可能不出现偏差。他还认为丁并于粮，实行长了，或许有人会认为有粮赋而没有丁银，就会添设丁课，形成加赋的大毛病。虽然他的态度有点顽固的倾向，但他确实提出了实行丁并于粮可能碰到的问题。
摊丁入亩制度经过长期激烈的讨论，直到康熙帝辞世，是否实行摊丁入亩制度，还在争论之中，雍正帝即位之初，就面临着这个棘手的、但又必须要解决的问题。
摊丁入亩，普遍推行
雍正帝即位后，第一个触及摊丁入亩问题的是山东巡抚黄炳。雍正元年（1723年）六月，黄炳因境内各地连年遭遇旱灾，民生艰难，奏请按地摊丁，以解民困。黄炳与学官盛枫等人有所不同，他身为封疆大吏，更感到丁粮分征下贫民逃亡问题的严重性，他认为有地则纳丁银，无地则去丁银，使贫富负担平均才是良政，因而主张丁银摊入地亩征收。雍正帝认为 “摊丁之议，关系甚重，岂可草率从事”，不但没有采纳黄炳的建议，反而责备他 “冒昧渎陈”。尽管雍正帝驳回了黄炳的奏请，但他对各地赋役之重的状况仍然作出了反应。六月十三日，雍正帝谕曰：“陕西、甘肃地丁银每一钱额外加征三厘，每米一斗额外加征三合，本均作为备荒之用，然而无赈济之实，着自雍正元年始，将额外加征米银永行停止，旧欠亦悉予根除。”同月，又停征山东、山西、河南历年带征旧欠钱粮，宽限一年。所有这些，既是雍正帝宽以待民的表现，又暴露出了原先陈旧传统中丁银分开税制的弊端。
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