乡绅们的反对并没有作用，林道乾所部依然被安置于潮阳下尾村，“得食膏腴田千余亩”，其部队的建制完整地保留了下来。这与之前王直被招安有着天壤之别，王直几乎是单枪匹马入杭州，虽然胡宗宪诚心，奈何朝廷却要用王直的人头立威，最后，横行大洋的“净海王”王直只能引颈就戮。之所以无法在招安的初期就一举改编林道乾所部，就是因为在王直事件之后，政府信用破产，拥兵自重几乎是被招安者的基本前提。在一个有枪就是草头王的时代，也只有时刻紧握枪杆子，才能避免“人为刀俎、我为鱼肉”的命运。
林道乾被招安后，成功讨伐了小股海盗，“遇有他盗窃发，听明文征调，截杀立功”,“于是军中大事悉咨询乾”。此时，一方面他“据膏腴之田，以自安固”，但另一方面，他“杀掠如故……犹与曾一本声援相应”（《潮州府志》），“借招抚之名，阴与之（曾一本）为援，城中良家之子，归者日以百数，隐然虎踞一隅”（林大春《井丹先生集·上谷中丞》），“欲收招海上精兵”，“里中皆畏乾，莫敢有诟言，偶有人侦伺，道乾闻知必大怒”。（《万历武功录·林道乾诸(朱)良宝林凤列传》）
林道乾充分利用招安时期这段难得的和平发展空间，甚至以类似“传销”的方式快速招募成员，扩充队伍。“亡赖之徒，相继归往，每悬赏招募，人各一金，致十人者予三金，即以其人统之，故相附者日众。” （林大春《井丹先生集·上谷中丞》）
按常理看，政府解除了海禁之后，走私、尤其是武装走私的空间应该被大大压缩，沿海民众生业有道，不应再去冒险犯法，林道乾的势力何以能迅速增长呢？甚至“城中良家之子”也会“归者日以百数”呢？
林道乾的潮州老乡林大春指责，“顷者道乾徒党公行至掳掠居民，民不得已，严兵拒之。彼遂旅至城下，宣言中秋欲来屠城，城中震恐，道路相顾涕泣。县令仓皇，莫知所为。于是吾辈乃往见令，说以尹铎守晋阳之事，因请移书责之背盟，始得以暂弭。然而观其报书，辞甚悖慢，又安能保其不来乎” ？下围村此地“往岁地方警急，辄从征调，多得死力。自道乾一招，半为贼有，寻被残破，故土为墟。然使及今休养，犹可生聚，官府以义鼓之，或足以当东南一面门户。若复招安于此，则生聚者无几，见存者又复沦胥于盗。不惟自撤藩篱，抑且引盗入室而并据之。而欲求潮阳一夕之安，不可得矣。此已往之覆辙，近事之明鉴也。”（林大春《井丹先生文集》卷15，书。）
这是说在林道乾的“淫威”下，本就容易为盗的下尾百姓被裹挟进去了。但是，实际上，“隆庆开关”的改革并不彻底，海上贸易的大门并未打开，而只是开了一条小小的缝隙，其目的还是“于通之之中，申禁之之法”（许孚远《疏通海禁疏》，《明经世文编》）。
“隆庆开关”只开放了福建海澄的月港，作为“特区”，沿海所有对外贸易的商船，都必须到这里办理繁琐的手续，并从这里装货出港、入港验货。所有船只都必须申领“船由”（船籍证书）、“商引”（也叫“文引”，营业执照），“由海道挂号, 验其文书、丈尺,审其货物。当其出海回籍之候, 照数盘验, 不许夹带违禁货物” 。（顾炎武《天下郡国利病书·广东四》）“商引”上需注明“器械、货物、姓名、年貌、户籍、住址、向往处、所回销限期”，“海防官及各州县乃置循环号薄二扇, 照引开器械、货物、姓名、年貌、户籍、住址、向往处、所回销限期, 按日登记。贩番者每岁给引, 回还赉道（海道) 查核, 送院（抚院) 复查；贩广、浙、福州、福宁者, 季终赉道, 送院复查”。 严格要求“船不离由, 货不离引”，如果查获 “有船无由者, 船没官；货无引者, 货没官；货有出引者, 余货没官”。（许孚远《敬和堂集》“海禁条约行分守潭南道”）
这一制度，发展到后来，甚至从造船环节就开始限制。万历十七年（1589），“凡造贩番船只, 务令先将欲往某国, 赴海防官处告, 明查在限数之内, 方准行具给由打造, 额外毋容私增船”（《明神宗实录》卷210）。同时，实行总量控制，“东西二洋各限船四十四只”，东、西洋船彼此间严禁越境贩贸。对于前往西洋（南海以西）的，因路途较远，规定于每年十一、十二月出海，“严限次年六月内回销”；而东洋（南海以东）因为稍近, “多在春初驾往, 严限五月内回销”（许孚远《敬和堂集》“海禁条约行分守潭南道” ）逾期未归者, 即使证件齐全，“仍坐以通倭罪”（《天下郡国利病书·福建》）。
如此众多的限制和严刑峻法，令掌握“船由”和“商引”的官员们获得了极大的寻租空间。民间海商除了一方面必须承担官方的苛捐杂税外，到了万历中后期，税收甚至“倍三征之”（300%关税），导致很多商户破产；还要受到官吏个人的多方盘剥。因此，“隆庆开关”之后，走私只是在短期内缓和了一下，随即卷土重来。
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