官员代理，也是帝国不同于邦国之处。早期邦国和部落一样，也是实行"首长负责制"的。所谓"首长负责制"，就是部落的领导人（酋长）直接管理部落事务，并对部落的兴衰存亡负责。这种制度，在部落变成部落联盟和部落国家时，也还基本可行。但由于此时的规模已远远大于部落，因此在实行"首长负责制"的同时，也需要为首长安排一些助理。这就是最早的"官"。这些最早的官也有两种。一种是作为部落的酋长担任联盟的职务，实际上是代表本部落参与联盟事务，是兼任而非专任。另一种专任的助理则多为"技术官僚"，有的甚至由奴隶充任（如商汤的宰辅伊尹），也不署理地方事务。显然，前一种是"小老板"，后一种则是"打工仔"，他们都不是"代理人"。
部落和部落国家时代没有的，邦国时代也没有。因为早期邦国虽然比部落国家更像国家，却多半仍是小国寡民，大的不过现在的一县，小的则不过现在的一乡。这样小得可以的蒙尔之邦，如果实行民主制，可以是"直接民主"（如希腊城邦）；如果实行君主制，则无妨"直接君主"（如早期邦国）。"直接君主制"由"首长负责制"过渡而来，并无不便；而联盟时代的助理，就转变为邦国的卿大夫。不过，邦国时期的卿大夫，与帝国时期的州县督抚可是两回事。后者是政府雇员，前者是诸侯家臣。家臣与官员的区别是：官员任命，家臣世袭（因此也叫"世卿制"） ；官员服务于国家，家臣依附于个人；官员要拿薪水，家臣是尽义务。更重要的是，家臣（卿大夫）与诸侯原本就是一家子，是诸侯的叔伯、兄弟、子侄，诸侯则在理论上是天子小宗，因此这一制度也可以称之为"家族共治制"。或者说，治国即"家族共治"（家臣治国），齐家则"首长负责"（直接君主）。当然，卿大夫也有自己的"家臣"，比如那些有一技之长的"士"（食客、门客）。士充当卿大夫的家臣，卿大夫充当诸侯的家臣；诸侯对自己的"国"负责，卿大夫对自己的"家"负责。"首长负责制"（酋长制）与"家族共治制"（家臣制）并存，这就是邦国制。
那么，邦国时代就没有代理问题吗？有。只不过，他们代理的不是君权，而是天道。按照传统的说法，天子之所以能君临天下，是因为他获得了上天的授权。授权方式即"天命"，变更授权即"革命"。"天命玄鸟，降而生商"（《 诗· 商颂· 玄鸟》 ），故商人得有天下。"周革殷命"以后，授权变更了，故周人得有天下。这个说法，帝国继承了下来。所谓"奉天承运"，其实就是不断重申上天的这一授权。
不过，邦国和帝国虽然都在"代理天道"，代理方式却不相同。简单地说，邦国是"多家代理"，帝国是"独家代理"。独家代理，就是皇帝一家一族代理天道；多家代理，则是天子和诸侯、大夫共同代理。邦国时代的天子，从上天那里获得授权以后，不能一个人把那"天下"独吞了，必须分给诸侯，再由诸侯分给大夫，这就是"封建"。封建不仅是分地，也是分权，这就叫"分权制"。分什么权？上天所授之管理权。这样一种权力既然已被层层分割，层层转包，当然不是天子"独家代理"。事实上，诸侯建国，代理的不是"天子之权"；大夫立家，代理的也不是"诸侯之权"。天子、诸侯、大夫，都是"天道"的代理人。他们代理的，也都是"天授之权"，岂不是"多家代理"？只不过各家份额不同而已。
这当然不合"天道"。因为"天道无私"，岂能"私分天下"？因此帝国制必然要取代邦国制，郡县制必然要取代封建制，分权制也必然要被代之以集权制。既然是集权，天道就不能再"多家代理"，而只能"独家代理"。但帝国的幅员如此辽阔，人口如此众多，如果事无巨细都要皇帝亲自去"替天行道"，既不合理，也不可能。合理并且可能的办法是委派官员去代理，就像农场主雇人放羊一样。这就是与"集权制"相配套的"代理制"，即由皇帝代理天道，官员代理皇权。皇帝是权力的总开关，官员是权力的水龙头，由此构成帝国的心血管。既然是心血管，那就不但要有心脏，还要有动脉、静脉、毛细血管。所以帝国的行政区域和官僚体系，就一定要分出层级来，比如州、郡、县、乡。中央集权，分级管理，这就是"集权制"。君权神授，官员代理，这就是"代理制"。中央集权（集权制）与官员代理（代理制）并存，这就是帝国制。
帝国的官员在总体上可以分为两大部分，即中枢官员和地方官员。中枢官员中，地位最高也最重要的是宰辅，即通常所谓宰相，以及相当于宰相者。但严格地说，宰辅不是皇权的代理人，而是君王的高级助理。他们的地位、权力和责任往往含糊而多变，有时不过是皇帝的秘书或者管家，有时又几乎可与天子分庭抗礼。因此帝权与相权一直是一对矛盾，并最终导致了朱元璋的罢相。其余中枢官员，又可以分为三大系统，即行政、司法、监察。如六部尚书（部长）、侍郎（副部长）、主事（司长），即为行政系统官员（刑部兼跨司法）；大理寺卿（最高法院院长）、少卿（副院长）是司法系统官员；都御史（监察部长）、副都御史（副部长）和监察御史（处长）是监察系统官员。另外，还有一些服务xing和专业xing的部门，如钦天监（国家天文台）、鸿胪寺（掌管少数民族事务的机构）、翰林院（国家社会科学院）等。后面这些官员，也都不是代理人。行政、司法、监察三大系统的，则只能说是部分代理。
真正体现了"官员代理制"的是地方官员，他们才是代替农场主去牧羊的人，因此有时gān脆就叫做"牧"（比如袁绍、曹cao、刘备、孙权，便都做过"州牧"）。地方官的任务主要是：宣布德意，推行礼教，征收赋税，征集兵员，维持秩序，维护治安，并在特殊qíng况下向臣民提供福利（比如贩灾）。前面两条体现了德治和礼治的jīng神，事实上敦风化俗也历来就是官员们尤其是地方官的重要任务。后面的几条则是帝国的实际需要，因此往往成为考核官员是庸是能的硬指标。
地方官也分两种。一种是直接亲民、牧民、治民之官，这就是州县。州，是变化最大的地方行政区域称谓。东汉和魏晋南北朝时期，地方行政区域为州、郡、县三级。州领郡，郡领县，州的级别最高。但在明清两代，已不存在专以监县为职守的州。州的地位，在省和府之下。州官和县官一样，也是牧民之官。州县之上，在明清即为府和省。明清的地方行政区域也是三级：省、府、县。省领府，府领县，省的级别最高。府则相当于现在的地级市或地区，其长官（知府）的行政级别为正四品。他的任务，主要是监县。这就是第二类地方官-- 监临之官。他们的任务不是"牧民"，而是"牧官"。这也是"官员代理制"的一大特点，即不但由官员代理治民之权，而且由官员代理治官之权，可谓全面代理。
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