[12] 详见《清朝文献通考》卷4。
[13] 《石渠余纪》卷4《纪劝垦》。
[14] 乾隆三十八年十二月戊子谕，《高宗实录》卷978。
5.永不加赋政策的完结
被边缘化的传统政策，除土地开垦以外，还有传统的赋税蠲免政策。
清人入关之始，即揭示了“不加赋”政策，并作为一条“祖训”留存下来。但苦于战时经费不足，三藩平定以后，方得以实施。仅康熙一朝，即免除税银一亿四千万两有余。
康熙五十一年，决定“滋生人丁永不加赋”，把丁银固定在当年水平。雍正年间“摊丁入地”，丁银全部摊入田赋，一举取消了历时数千年之久的人头税（吾人亦可称之为十八世纪“现代化”的措施之一）。
乾隆初年，一面废除了各地大量的杂税负担，同时，“永不加赋”的原则又被推广到田赋方面。雍正十三年十月，朱轼曾疏请“民间田地丈量首报，宜一并永远停止”。次年临终遗疏，复言：“国家经费，本自有余，异日倘有言利之臣，倡加赋之说，伏祈圣心乾断，永斥浮言，实四海苍生之福”。[1]其奏疏曰：
夫地丁二项本属一例，从前圣祖仁皇帝念生齿繁盛，特命编审之年，但查人丁户口之数，不必加增丁银，著为定例。则民间田地正赋既有定额，何用苛求。……若此区区报垦之粮，于国赋曾何加于毫末乎？臣愚以为不但丈量不可行，即劝令据实自首亦可不必。[2]
提出“地、丁二项本属一例”，丁银既已固定，田赋何必继续报增？清代的土地开垦，本意本非为增加税收，[3]；雍正十二年河东总督王士俊奏报垦荒事宜；“臣恭绎谕旨（按：指雍正元年鼓励垦荒谕），总以开垦为足民本计，非欲增收课赋。”朱批：“嘉是览之”（《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，25册955页）；乾隆十三年五月陕西巡抚陈宏谋奏：“朝廷恩意，惟在尽地利以养穷民，不在复荒额而增赋税”（第一历史档案馆档案，1143号）。）如此则不仅不须清查田亩，而是直欲将“田赋”也像“丁银”一样固定化了。
朱轼的建议，经乾隆四年的再度讨论，对乾隆五年“零星地土”、“免其升科”的决定，起到了极其重要的作用。同时，它也标志了清初“轻赋”和“不加赋”的政策，中经康熙朝的“滋生人丁永不加赋”、雍正朝的“地丁合一”，到乾隆初年，终告完成。
尽管后代经济史家对清代这种固定预算制度非议颇多，但它却成为清代一大“德政”。另一方面，政府又像康熙朝那样开始普免田赋，其中第一次即发生在乾隆十年，《巢林笔谈》：
诏下之日，万方忭舞。自上嗣服以来，大赦积逋，再减浮赋；岁收稍薄，辄费天庾；水患偶乘，动支国帑。天地犹有憾，皇仁蔑以加矣。[4]
据统计，乾隆朝各项蠲免，前后共达白银二亿余两。[5]但就经济发展、解决人口问题来看，蠲免政策就显得不够积极，方向也不够明确，因此不能没有一套经济发展的对策出台。
* * *
[1] 《清史稿·朱轼传》。
[2] 乾隆四年十月二十五日讷亲奏，国家第一历史档案馆档案，户科0059。
[3] 如雍正二年闰四月在署广西巡抚韩良辅奏折上的朱批：“此奏之可嘉，不可尽述。此开垦一事，……只要以百姓作利为念，钱粮起科皆末节也”（中国第一历史档案馆编《雍正朝汉文朱批谕旨汇编》，2册947页 [4] 龚炜：《巢林笔谈》卷4。
[5] 周远廉：《乾隆皇帝大传》，河南人民出版社，1990，页69；白新良则认为共有二亿三千万两，《乾隆皇帝传》，百花文艺出版社，2004，页166；亦有学者提出一亿四千万的数字，大约是将五次普免的银两数目，误认为总共蠲免的数额了，之外尚应计入三次漕粮及其他各种蠲免的数字。
6.新的农业发展政策的形成
在传统政策被边缘化的同时，一套新的人口对策，即农业发展政策形成了。它不是针对明清鼎革之际的“恢复时期”，而是为以后的“和平时期”，特别是在人口日增，耕地开发殆尽的情况下，为如何发展经济寻找出路的。
发现人口问题之后，圣祖曾说：“户口殷繁固是美事，然当预筹安养之策”。是后清廷一直积极寻找相应的经济对策，如欲农民改变“但狃于种地”的旧习，重视农耕以外的他种经营，因地制宜，发展畜牧业（康熙五十五年谕）。又提倡农桑之外，发展“山泽园圃之利、鸡豚狗彘之畜”，从多方面展宽农业的经营方向（雍正二年谕、《圣谕广训》），等等。
乾隆二年五月庚子，令编纂农书《授时通考》（乾隆七年成书），以农桑为致治之本。同时，谕王大臣等：
良以食为民天，……而黍高稻下之宜，水耨火耕之异，南人尚多不谙，北民率置不讲。此非牧民者之责，抑谁之责欤？命重农务本，将见俗返醇朴，家有盖藏，然后礼乐刑政之教，可渐以讲习。
乾隆三年十二月，上谕：
《周礼·太宰》以九职任万民，其二曰园圃毓草木，可以知所当务矣。……小民识见短浅，不能虑及久远，必须良有司感之以至诚。使官民上下，情意流通，有言必信，奉令承教，出于自然。行之既久，渐臻家给人足之风。
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