第13章 立法机关
在伦敦泰晤士河的北岸，威斯敏斯特宫——英国议会大厦，代表了英国几个世纪缓慢、渐进的民主进程。（Douglas Pearson/Corbis）
思考题
议会是如何产生的？
总统制和议会制的区别在哪里？
为什么美国国会经常超支？
什么是行政权与立法权之间的僵局？
单一制国家采用两院制议会的优点是什么？
立法机关通过的法律是它们创制的吗？
美国的政治分肥是体制运行所必需的吗？
立法机关的重要性是否在下降？为什么？
从理论上看，政治制度随着我们的世界越来越现代化、专业化和复杂化，差异也越来越大。原始的狩猎团体中，除了一个决定一切的首领外别无其他。部落中可能会增加长老会议来讨论重要问题并裁决争端。像雅典那样的城邦国家集立法、司法、行政各种角色于一身。罗马发展出贵族院，但它同样也结合了好几种角色，而且其权力也随着罗马由共和国过渡成帝国而被削弱。在中世纪，流行的封建制度是君主、贵族和主教之间权力的平衡，正是在封建制度中，我们第一次发现了“权力平衡”。
政府权力有限的国家，通常有着封建主义的历史。这样的国家认为权力分散是好的，集中则是不好的。有着绝对主义传统的国家，在建立民主制方面存在很多困难。关于权力平衡的一个例子是中世纪阿拉贡（在西班牙北部）的贵族向新国王的宣誓：“和您一样优秀的我们，向并不比我们优秀的您宣誓，如果您能遵守我们所有的法律，我们便接受您作为我们的国王，否则就不接受。”
野心勃勃的君主们经常发动战争，因此极需要增加财政收入。有些国王召集由贵族组成的会议去征税。为了回报他们“钱袋中的权力”，会议中的一些人被允许适当介入皇家政策。这就是英国议会的起源，它分成两院（贵族和主教组成上院，骑士和市民组成下院）；这也是瑞典议会的起源，它最初有四院（分别由贵族、教士、市民和农民组成）。法国的国民会议分成三院（贵族、教士和平民），从一开始权力就很小，并且在法国国王攫取了越来越多的权力后，逐步演变成为专制主义。
在英国、瑞典及其他一些欧洲国家，立法机关的权力慢慢扩大并能够抵制君主无限制的要求。在16世纪的英国，由于离婚而与罗马发生冲突的亨利八世与议会结成了同盟，因为他需要议会的支持，以通过使英国脱离天主教会并将教会驱除出英国的法令。到了17世纪，议会已经认为自己和君主取得了同等地位，甚至在征税方面还拥有最后决定权。英国内战实际上是保皇派和议会派在谁拥有最高权力这个问题上的一场争端。1649年，议会通过处死查理一世取得了最终决定权。
约翰·洛克，这位经历了这一重要时期的英国哲学家，极力称颂“立法权”是最基本和最重要的。在18世纪启蒙时期，政治学家孟德斯鸠和杰斐逊宣称，只有在政府被分成两个部分——立法和行政——且彼此都能给对方以制约与平衡时，自由才能得到保障。现代政府一般都分成这两个部分，但只有美国真正做到了彼此制衡。至少在理论上，立法机关通过制定法律而进行社会价值的分配，行政部门则执行立法机关通过的法律。（司法机关具有同等地位的情况很少见，它主要是美国的一个创造。）不过，这些职责经常是重叠的，完全意义上的权力分割并不存在。
总统制和议会制
总统制最能体现行政机关和立法机关之间的权力分立。世界上采用总统制的国家不多，它拥有一个作为政府首脑而存在的总统。他（或她）由人民直接选举产生（在美国，选举团在人民和实际选举之间斡旋），被赋予相当大的权力，不能被立法机关轻易罢免。在议会制中，国家元首（虚位君主或弱势总统）是与政府首脑（首相或总理）相独立的一个职位，后者才是重要人物。
议会制国家中，选民仅仅是选举立法机关（见图13—1），立法机关再从自己的成员中选出行政机关。如果选举制度是建立在比例代表制的基础上（见第4章），那么议会里就可能有好几个政党同时存在。如果没有一个政党能占据过半数席位，就必须由两个或两个以上政党组成联盟。不管是一党还是几党，国会中的多数必须支持内阁。通常君主（如西班牙和英国）或总统（如德国和以色列）“邀请”——实际上毫无选择余地——最大政党的领袖担任总理并组织政府。
“内阁”和“政府”这两个词可以互换，在美国则被称为行政机关，如习惯上称卡梅伦的政府，奥巴马的行政机关。首相在咨询那些愿意支持他（或她）的政党后，会提出内阁成员名单，这些人本身也是议员。然后这些内阁成员就领导政府各部，形成行政机关。首相和内阁向议会“负责”（responsible的最初含义是“可回答的”）。（在19世纪实行民主制以前，大臣们只向国王负责。）
图13—1 议会制与总统制
总统制下的总统并不向立法机关负责。行政部门和立法部门之间的紧密联系被打破。总统是单独被选举出来的，从立法机关外选择内阁大臣或各部部长。当然，在美国，最高行政长官和司法官员必须得到国会的认可。政府的两个分支彼此不能控制、罢免或解散对方，但这些可以在议会制中发生。这赋予总统制极大的稳定性。总统可能不受欢迎并面对一个含有敌意的国会，但他仍然可以利用已经掌握的宪法和法律赋予的权力进行统治。
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