宋哲宗元符元年（1098年），宋廷又颁行“居养法”，诏令各州设立居养院，“鳏寡孤独贫乏不能自存者，以官屋居之，月给米豆，疾病者仍给医药。”居养院起初只是收养“鳏寡孤独贫乏”者，到了徽宗朝，由于“在京遇冬寒，有乞丐人无衣赤露，往往倒于街衢”，而“居养院止居鳏寡孤独不能自存之人”，惠不及流浪乞丐，所以宋徽宗于大观元年（1107年）闰十月下诏：“遇冬寒雨雪，有无衣服赤露人，并收入居养院，并依居养院法。”南宋时又广设养济院，绍兴三年（1133年）正月，高宗下诏要求临安府的养济院“将街市冻馁乞丐之人尽行依法收养”。可见养济院的功能跟居养院类似，也收留流浪乞丐。
“惠养乞丐法”与“居养法”构成了宋代政府在寒冬时救济流浪乞丐的两套体系，一是由政府给流浪乞丐发放米钱，一是由国家福利机构收留无处栖身的流浪乞丐。两种救济都是季节性、制度化的，通常从农历十一月初开始赈济或收养，至明年二月底遣散，或三月底结束赈济。不过，如果出现天气严寒，或新粮未熟，或生病未愈等情况，政府也会延长救济的时间，如南宋绍兴二年（1132年）三月二十六日，中书门下省发现，“临安府赈养乞丐人，三月一日已行放散，（但这些人）各无归所”，朝廷便诏令临安府“赈养一月，候麦熟”再行遣散。又如熙宁八年（1075年），河北西路的提举司给朝廷打了一份报告，请求对“乞丐及流民”中的“疲羸老幼疾病”之人，赈济至六月，宋神宗“从之”。这些生病的流浪乞丐，按照法律，还可以获得免费“给药医治”的救济。
当然，在“惠养乞丐法”与“居养法”的施行过程中，也不可避免地出现了“官办福利”固有的弊端。比如，有些州县官吏假公济私，让“强壮有行业住家之人”冒充流浪乞丐领取米钱；有些居养院疏于管理，混入了“少且壮者”，“游惰无图，廪食自若，官弗之察”。但是，诸如有“不明身份”之人将流浪乞丐的米钱衣物强行收缴、流浪乞丐进入居养院后得不到救济反倒被人缚住双手之类的恶行，我相信在宋代还是不大可能出现的。解决“官办福利”的弊端，有赖于制度技术的进化。应该承认，宋代的国家福利制度还未发展出更完善的机制。
还有人说，这种官方操办的福利救济并不值得称道和提倡，因为官办福利的成本来自财政，归根结底来自老百姓的税收，福利程度越高，意味着老百姓的税负越重。他们的担忧并非没有道理，因为宋代的国家福利确实因为“糜费无艺”，出现了“贫者乐而富者扰”的问题。然而，我觉得不能因为“福利病”而否定“基本福利”，正如我们不能因为“营养过剩”而否定“基本营养”。事实上，向国民提供最基本的福利救济，以免国民在无法自存时陷入绝境，乃是国家存在的最大理由。用宋儒程颐的话来说，“民不能自保，故戴君以求宁；君不能独立，故保民以为安。”民因不能“自保”，于是让渡部分权利出来，拥戴“君”（这里的“君”，我们不妨视为国家的代称），而“君”则必须履行“保民”之责任，如果不履责，则“君”与“民”的契约取消，于是“危亡至矣”。仔细体味，这不正是“社会契约论”的思想吗？
在国家提供的“基础福利”之外，我们当然也需要构造一个层次更加丰富、覆盖面更加广泛的民间慈善体系。宋代对流浪乞丐的救助，除了有“惠养乞丐法”与“居养法”构成的国家救济，还有由士绅与富民群体、佛家寺院自发组织、主持的民间救济，其中最著名者为南宋士绅刘宰，曾三度“纠合同志”，开办“粥局”，为无家可归、无粮糊口的饥民施粥，并以寺院收留流浪饥民。第一次“粥局”从嘉定二年（1209年）十月持续至次年三月，日救饥民四千多人；第二次“粥局”从嘉定十六年（1223年）冬持续至次年四月，日就食者最高达一万五千人；第三次“粥局”从绍定元年（1228年）二月持续至四月。活人无算。
据《梦粱录》记载，在临安府，“或遇大雪，路无行径，长幼啼号，口无饮食，身无衣盖，冻饿于道者，富家沿门亲察其孤苦艰难，遇夜以碎金银或钱会插于门缝，以周其苦，俾侵晨展户得之，如自天降。或散以绵被絮袄与贫丐者，使暖其体。”这个故事，让我在这个寒冷的冬季生出些暖意。
必使道路无啼饥之童
如果一名孤苦无依的儿童在宋代的州县或都城流浪，那么按照当时的制度安排，他被会送入附近的福利机构收养，由政府提供住宿、衣物、伙食，并安排免费入学。这是宋代的一项社会救济制度，名曰“慈幼”。
元代初期到过中国旅行的意大利商人马可·波罗这样记录南宋的慈幼制度：“其国诸州小民之不能养其婴儿者，产后即弃，国王尽收养之。记录各儿出生时之十二生肖以及日曜，旋在数处命人乳哺之。如有富人无子者，请求国王赐给孤儿，其数惟意所欲。诸儿长大成人，国王为之婚配，赐之俾其存活，由是每年所养男女有二万人。”
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