在德国开展无限制潜艇战的第三个月中，它的U型潜艇击沉了商船354艘，共80多万吨。虽然英国那支世界上最强大的战列舰队曾经在日德兰海战中取得了胜利——仅就把德国战列舰队封锁在其海港内而言，但是，这支舰队在保护英国的商船方面却无能为力。盟国的失败就在眼前了。英国海军部除了向船主们建议如何选择航线以外，没有其他别的办法。这时，虽然有一支从驱逐舰到摩托艇组成的庞大的轻型舰艇编队，连续不断地进行进攻性巡逻和搜索活动，但却毫无结果。商船还在继续地遭受损失。
现在有一种解决办法了。这就是在1914年大战开始时，为了保护那些快速运兵船而有选择的采用的护航措施。这种由军舰（后来还有飞机）对一队有组织的船只进行护航的防卫形式，我们在这里可以称之为护航队。可是，长期以来，英国海军部却不愿意普遍地采用护航措施。当时官方的观点是：护航队为潜艇提供了理想的目标；每一支护航队都需要数量众多的军舰；这么多的商船每周都要通过英国的港口，要对它们都进行护航是不现实的。英国海军部还争辩说：护航队是不能在中立国家的港口集结的，而在母港集结船队将会耽搁几个星期之久，还要占用很多的泊位，这是不能接受的。英国海军部认为，一支护航队比各自航行的船只遇到的危险要大得多；护航队越大，危险也就越大。
实践证明，海军部的上述观点是错误的。商船能够在护航队中保持其编队位置，在护航队中航行的船只，比它们自己单个航行要安全得多，护航队越大，安全性也就越好，而需要的护航舰艇也会相应地减少。只要对进港和离港的船只组织得当，它们就不会在港口堵塞。由于海军部误看了包括沿海小艇和渡船在内的船运统计材料，所以他们得出了每周进出港的船只达几千艘之多的结论，实际上，在这些舰船中，只有二三百艘是远洋舰船。事实上海军部不喜欢护航队，因为它是防御性作战，海军军官们相信的是进攻性战略，他们的目的是消灭敌人的有生力量，这种思想对陆上作战通常都是很正确的，但对海上作战就不一定适用了。在海战中，都希望把敌人舰队消灭掉，但不一定必须要这样做。为避免失败并确保陆上作战的胜利，海上力量可以实施封锁——对整个战争来说，如果海军搞得不好，只会导致失败而不会赢得胜利。这实际上就是英国在本世纪两次世界大战中所采用的海上战略，但在1917年对有些海军军官来说，他们是难以理解的。他们学的都是进攻性战略的理论。他们认为：海上的战争可以通过把德国的大洋舰队打败而取胜，在日德兰海战中，虽然英国未能把德国的舰队在海上消灭掉，但是皇家海军还是适时地赢得了胜利。尽管如此，德国U型潜艇所构成的威胁却依然存在。
为了清扫敌潜艇在商船队航道上所设置的障碍，由上百艘舰艇组成的编队现在正在执行着巡逻和搜索任务。相比之下，护航舰艇所执行的任务总被认为是被动的，或者是与罗德尼和纳尔逊传统不相称的——虽然这些著名的先辈们曾把护航队看作是他们的战略中重要而成功的一部分。正当舰艇编队继续执行进攻性巡逻和搜索任务的时候，海军部考虑到了要对在基地里的德国U型潜艇采取战斗行动。这种战略思想是正确的。事实上，当德国的陆军部队于1917年和1945年在战场上遭到失败以后，这种战略被证明是很成功的。但是，在德国整个防线被打垮以前，要在战争中占领德国本土的海军基地和被德国占领国家的海军基地，是不可能的。尽管如此，在1914年放弃了近距离封锁的主张以后，虽然遭到英国总参谋部的反对，但是海军部仍争辩要对象威廉港那样的德国海军基地发动攻击。由于德国潜艇进攻战取得了惊人的成功，海军部要求陆军部队在比利时开展大规模的进攻战，以便夺取设在佛兰德海岸的德国潜艇基地，虽然这些基地不是最重要的。在1917年秋季进行的第三次伊普雷战斗中，虽然英国陆军伤亡惨重，但未能靠近德国潜艇基地一步；在第二年的两栖登陆作战中，也未能封锁住佛兰德潜艇基地。
在大西洋海战第一次战役中，被德国潜艇击沉的船只数量不断增加，海上进攻性的巡逻和陆上作战遭到了失败。在这种形势下，英国海军部才勉强地采取了全面的护航体制。这种体制立即带来了胜利。过去，德国潜艇艇长们可以看到一艘又一艘的商船在单独地航行，可是现在他们只有短暂的时间去观察一支护航队，如果这支护航队进入鱼雷射程之内，他只能进行一次攻击。如果他想进行第二次攻击，就得重新进行部署。他的潜艇只有在水面上进行高速机动才能完成新的部署。可是只要一浮出水面，它就会遭到护航军舰的炮火攻击。潜艇艇长不喜欢靠近护航队，当他靠近护航队时，他的潜艇会很容易地在那里被护航军舰逮住，而以往在广阔的海洋上进行巡逻的军舰，逮住敌人潜艇的机会是很少的。所以，自从采取护航体制以来，护航军舰比过去执行巡逻和搜索的军舰所击沉的德国潜艇要多得多。可是，海军部仍然认为，护航体制只不过是一种权宜的措施，它不能代替采用搜索的办法去消灭敌人的潜艇部队。海军部相信，最好的防卫形式是进攻，所以它坚持采用搜索编队。但是，这样做成效甚微。这种政策的产生，最好地说明了海军部忘记了或滥用了在所有参谋学院中第一堂课就学到的内容。这就是：选择目标。当时（今天也仍然如此）的适当目标就是安全而又及时地到来的护航队。这种情况正如当时的一位历史学家所指出的：击沉潜艇是“一种奖赏，而不是一种需要”。
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