引人注目还有外戚辅政，这是汉家的政治特色。其时去古未远，“家天下”色彩仍很浓厚。汉初的外戚，是被看成宗室的。此后太后对宫廷和朝廷，也经常拥有重大影响力。吕后势力覆灭后，大臣们选择新君，齐王、淮南王都以“外家恶”、“母家恶”而不得选，代王刘恒则以“太后家薄氏谨良”而得立。文帝即位，“帝舅薄昭为将军，尊重”。皇族成员有可能问鼎帝位、取“今上”而代之，难免为皇帝所猜忌；西汉前期曾有的藩国作乱和“削藩”之事，压制宗王便成汉廷的传统国策。然而皇帝顾此失彼，引用外戚来强化皇权，却为外戚擅权开了方便之门。西汉后期后族王氏坐大，结果招致王莽篡汉。外戚的辅政权力，往往也是通过当辅政将军的形式实现的。
西汉后期丞相制度，又向三公制过渡。从汉成帝到汉哀帝间，丞相制被罢废，代之以大司马、大司徒、大司空的三公制。改制的理由，据说是宰相一人难以独任三公之事，但其结果却是削弱了相权。丞相一人之下、万人之下的独尊地位，被三人的平起平坐所取代。改行三公之制的时候，君主未必有削弱相权的明确意图，但专制之下不利于君权的变动很难推行，相反方向的变动却总是如水之趋下，在下意识中就自然而然发生了。
东汉三公，是太尉、司徒、司空。从议政权和监督百官执行权看，三公仍是宰相；同时尚书台继续扶摇直上，以致时人有“虽置三公，事归台阁”、“选举诛赏，一由尚书，尚书见任重于三公”的评论。尚书台长官尚书令的秩级虽然只有千石，可三公的选举考课官吏之权，刑狱诛赏之权，弹劾大臣之权，却被其分割了。光武帝定制，朝会之时，尚书令与御史中丞、司隶校尉三官可以专席而坐，京师号日“三独坐”。东汉以太尉，更多的是以太傅“录尚书事”。太傅位为“上公”，在三公、大将军之上，往往是元老名臣，权望皆重。
这时的中枢权力格局，比秦与汉初又复杂多了。外戚居将军而辅政专权，在东汉仍是突出现象。东汉政治的一个特点，就是“皇统屡绝，权归女主”，皇太后“委事父兄”。汉和帝以后的皇帝往往幼年即位，母后临朝时为一己权势计，就引用父兄掌权。窦、邓、阎、梁、何诸家外戚，都是如此。邓氏贵宠，封侯者达29人，三公1人，大将军以下13人，中二千石14人，列校22人，牧守48人。梁氏掌权时，其家族所出列侯、后妃、大将军及卿、将、尹、校成群接踵；大将军梁冀气焰熏天，“入朝不趋，谒赞不名，礼仪比萧何。……每朝会与三公绝席，十日一入平尚书事，宣布天下，为万世法”。这刘家的天下实际是梁家来消受了。外戚的煊赫反而威胁到了皇帝个人权势，皇帝便求助于宦官。
宦官这号人在周朝就有了。秦朝有宦官赵高，曾为二世胡亥师，干政；汉武帝以宦者主中书，到汉元帝时宦官弘恭、石显以中书之职弄权。东汉中期始，深宫中的皇帝开始借宦官以抗外戚：汉和帝与宦官郑众密谋除窦氏，汉安帝与宦官李闰、江京密谋废邓氏，汉桓帝与唐衡等密谋废梁氏，如出一辙。这样，宦官们得以封侯擅政，并在桓、灵时达到鼎盛，“手握王爵，口含天宪”，其党羽布列朝廷州郡，贪污纳贿，无恶不作。汉家的天下，又成皇帝和宦官共有之天下了。宦官、外戚专政并不说明皇权衰落，还是看成皇权的旁落为好。因为，宦官、外戚终归要依附于皇权而存在，是由皇帝专制滋生出来的。东晋南朝皇权衰落，外戚和宦官便同时消沉下去了，因为低落的皇权滋生不出外戚、宦官专权的现象。但宦官和外戚也有不同。外戚专政，较多反映了早期政治的“家天下”特性，在帝制后期就越来越淡化了；而宦官专权则纯粹是君主专制的产物，所以在后世往往而有之，甚至变本加厉，例如唐、例如明。
秦汉的一人之下、百官之上的丞相，到西汉末一分为三、变成三公，进而又有大将军辅政分其权，太傅录尚书事夺其势，宦官擅权于内。其间的制度变迁和权力结构变化，就是皇权、相权以及文官、士人、军人、外戚、宦官等等势力，在帝制早期的权势格局所交错推动的。
二、行政组织的进化
在秦与西汉前期，中央行政架构以丞相、御史大夫和诸卿为主体。汉初丞相府设有长史2人，其下吏员有东、西曹之分。东曹9人，出督州为刺史：西曹6人在府内办事。御史大夫是丞相之副，与相府合称“二府”或“两府”。此官又有考课、监察和弹劾百官之权，为监察之官。御史最初是掌管文书法令的，所以皇帝诏书先下御史大夫，然后才达于丞相。御史45人，有30人归御史大夫直辖，另有15人御史中丞统领，居宫禁之中（殿中兰台），又称“中执法”。西汉后期御史大夫改大司空，成了三公之一，主水土，不再是监察之职了，遂另以御史中丞为御史台主。
列卿是各种具体政务的承担者，有“掌宗庙礼仪”的奉常，“掌宫殿掖门户”的郎中令，“掌宫门卫屯兵”的卫尉，“掌舆马”的太仆，“掌刑辟”的廷尉，“掌诸归义蛮夷”的典客，“掌亲属”即管理皇亲国戚的宗正，掌管“谷货”的治粟内史，“掌山海池泽之税”的少府，“掌徼循京师”的中尉。以上十卿的官秩都是中二千石，虽号称“九卿”，其实不止九位。列卿的结构，看上去不乏原始色彩。钱穆先生指出他们“均近于为王室之家务官，乃皇帝之私臣”，此时政府“有几处亦只是一个家庭规模之扩大”。太仆是给皇帝管车马的，宗正是管皇族的，少府是宫廷的总管；又如郎中令、卫尉、中尉等都是卫戍之官，其实也有君主私属性质，等于是给皇室看家护院的；然而当时它们都在朝廷大臣之列，跟后世不大一样的。还可以指出，历史初期官职分工尚不严格一点，还体现在派列卿外出打仗一类现象之上。 然而秦汉政府毕竟已具规模了。二千石诸卿之下设有诸署令长，称令则官秩千石、六百石，称长则四百石。奉常的属官有太乐令、太祝令、太宰令、太史令、太卜令、太医令；治粟内史的属官有太仓令、均输令、平准令、都内令、籍田令，及斡官长、铁市长。这种分工分层的科层结构，分工明确而层次清晰。Bureaucracy一语一般译为“官僚制”，但有时也译为“科层制”。因为官僚组织的重要特点之一，就是“分科”与“分层”。 汉武帝时丞相府中又置司直，掌“举不法”。丞相府的吏员增加到了362人，下有东曹、西曹、奏曹、集曹、议曹、侍曹等。这些曹名，是以方位（东、西）和工作方式（奏、集、议、侍等）命名的，但未能清晰显示职务的性质。东汉的三公府就不一样了。太尉、司徒与司空，一掌军政，一掌民政，一掌土木工程。太尉府设有西曹、东曹、户曹、奏曹、辞曹、法曹、尉曹、贼曹、决曹、兵曹、金曹、仓曹等12曹，以职掌命名的曹名明显增多。司徒和司空府也各有十几曹。三公及其诸曹的分科，比昔日相府诸曹的分科有所进步；列卿体制未能充分摆脱君主家臣的色彩，公府诸曹的设置则合理多了，至少没把给长官驾车的人也算成一曹。
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